REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 3130/06
Reg.Dec.
N.7132 Reg.Ric.
ANNO 2004
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 7132/2004, proposto da ALBA HOLDING S.R.L. con sede in Vasto rappresentata e difesa dall’Avv. Giulio Cerceo con domicilio eletto in Roma via Principessa Clotilde n. 2, presso lo studio del Prof. Avv. Nino Paolantonio;
contro
REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente della Giunta regionale p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;
GIUNTA REGIONALE DIREZIONE GEN. TURISMO-AMBIENTE-ENERGIA, non costituitasi;
COMUNE DI VASTO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli Avv. Riccardo De Mutiis e Stefano Civitarese Matteucci con domicilio eletto in Roma via S. G. in Laterano, 210, presso lo studio dell’Avv. Carmelina Paganelli;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Abruzzo, Sezione di Pescara, 25 marzo 2004, n. 284;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione e del Comune;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 13 dicembre 2005 relatore il Consigliere Lanfranco Balucani. Uditi l’Avv. Cerceo, l’Avv. dello Stato Russo e l’Avv. De Mutiis; ;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con concessione 12.6.2003, n. 154, assentita dal Dirigente del Servizio Demanio marittimo per finalità turistico ricreativa della Direzione Generale Turismo della Regione Abruzzo, la S.r.l. Alba Holding veniva autorizzata ad occupare una zona demaniale marittima sita nel Comune di Vasto ad uso “ombreggio e giochi” per la durata di mesi 3 e giorni 20 (dal 12 giugno al 30 settembre 2003), in applicazione dell’art. 1 L.R. Abruzzo 29 luglio 1998, n. 63.
Con successiva istanza la concessionaria ha chiesto alla Regione che la durata di tale concessione fosse fissata in sei anni ai sensi dell’art. 10 L. n. 88/2001, ma con provvedimento 17.7.2003, n. 6680 lo stesso Dirigente ha respinto l’istanza richiamandosi a quanto disposto dall’art. 1 L.R. cit..
Avverso la clausola della concessione che ne fissa la durata temporale, nonché avverso il provvedimento regionale he ha respinto la domanda di estensione a sei anni, la S.r.l. Alba Holding proponeva ricorso dinanzi al TAR Abruzzo, sede di Pescara.
Con sentenza indicata in epigrafe il TAR adito ha respinto il ricorso avendo ritenuto infondati tutti i motivi di gravame dedotti dalla ricorrente; in particolare il TAR ha ritenuto che l’art. 1 L.R. n. 63/1998, da interpretarsi come norma di salvaguardia nell’attesa della approvazione del P.D.M. (Piano di ubicazione delle aree del demanio marittimo) avrebbe introdotto una tipologia di concessione diversa da quella prevista dalla legislazione nazionale: “le concessioni a carattere stagionale o temporaneo senza diritto di insistenza”.
Nei confronti della anzidetta pronuncia la società Alba Holding ha interposto appello prospettato la illegittimità e/o erroneità della sentenza di primo grado per la considerazione che il legislatore regionale non aveva la potestà di creare una categoria ad hoc di concessioni demaniali marittime, e che la mancanza di pianificazione della spiaggia non poteva costituire ostacolo alla utilizzazione del tratto di litorale interessato, soprattutto quando siano adoperati impianti e attrezzature balneari non fissi e completamente amovibili (in conformità al disposto dell’art. 2 L. n. 494/1993).
L’appellante ha comunque riproposto i motivi di gravame già dedotti in primo grado, che possono essere così riassunti:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 L. R. Abruzzo n. 63/1998 e delle deliberazioni di G.R. n. 325 del 20.3.2000, n. 1035 del 26.7.2000, n. 1590 del 7.12.2000 e n. 100 del 21.2.2003.
La norma contenuta nel predetto art. 15 non vieta il rinnovo delle concessioni stagionali; nè tale previsione è contenuta nelle predette deliberazioni della Giunta regionale che costituiscono atto di indirizzo in materia di concessioni demaniali marittime.
2) Violazione dei principi fondamentali dell’ordinamento in materia di durata e di rinnovo delle concessioni di beni demaniali. Eccesso di potere per travisamento, per mancanza dei presupposti, per illogicità.
Nel nostro ordinamento non esiste un generale divieto di rinnovare un atto concessorio di beni pubblici.
3) Violazione dell’art. 8 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione.
La licenza in questione può essere rinnovata senza formalità istruttorie. La clausola “senza diritto di insistenza”, in quanto vessatoria, andava approvata per iscritto e va, in ogni caso, applicata solo nelle ipotesi di una pluralità di domande.
4) Violazione dell’art. 1, II comma, del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con modificazioni nella L. 4 dicembre 1993, n. 494, così come sostituito dall’art. 10, II comma, della L. 16 marzo 2001, n. 88.
La concessione assentita alla ricorrente doveva avere la durata di sei anni, con possibilità di rinnovo automatico.
5) Violazione dell’art. 1, II comma, del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con modificazioni nella L. 4 dicembre 1993, n. 494, così come sostituito dall’art. 10, II comma, della L. 16 marzo 2001, n. 88.
Le disposizioni contenute nelle vigenti leggi statali in ordine alla durata sessennale della concessione, nonchè i principi relativi alla automaticità del rinnovo, avrebbero dovuto applicarsi anche alle concessioni a carattere stagionale.
6) Violazione dei principi fondamentali dell’ordinamento in materia di diritto di insistenza. Eccesso di potere per travisamento e per illogicità.
La parte ricorrente ha diritto a vedersi preferita ad altri aspiranti la concessione in parola.
7) Violazione dell’art. 15 della L.R. Abruzzo 17 dicembre 1997, n. 141, così come modificato dall’art. 1 della L.R. Abruzzo 29 luglio 1998, n. 63. Violazione dell’art. 2 della L. 4 dicembre 1993, n. 494. Eccesso di potere per illogicità e per carenza dei presupposti.
La mancanza di pianificazione della spiaggia del Comune di Vasto non avrebbe potuto costituire ostacolo alla utilizzazione del tratto di litorale in parola, dal momento che sono adoperati impianti amovibili.
8) Illegittimità costituzionale dell’art. 15 della L.R. Abruzzo 17 dicembre 1997, n. 141, così come modificato dall’art. 1 della L.R. Abruzzo 29 luglio 1998, n. 63, per violazione degli artt. 3, 4, 41 e 118 della Costituzione e per violazione dei principi normativi statuali in relazione agli artt. 3 e 41 della Costituzione.
Il diritto di insistenza, essendo l’effetto naturale dell’atto concessorio demaniale, non avrebbe potuto essere limitato o escluso dalla legge regionale in parola, in violazione dei principi di carattere generale vigenti in materia (artt. 36 e 37 del c.n. e della legge quadro 494/93), tra cui il principio dell’automaticità del rinnovo (art. 10 L. 88/01).
Resistono all’atto
d’appello il Comune di Vasto e la Regione Abruzzo contestando la fondatezza dei
motivi di gravame e concludendo per la reiezione del ricorso.
DIRITTO
L’appello è infondato.
Con la sentenza impugnata il TAR ha ritenuto che la normativa statale che disciplina le concessioni dei beni del demanio marittimo per attività turistico-ricreative (e cioè le specifiche concessioni aventi oggi la durata di sei anni, previste dagli artt. 36 e segg. del Codice della navigazione, dagli artt. 5 e segg. del Regolamento di detto Codice relativo alla navigazione marittima e dal D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, conv. in L. 4 dicembre 1993, n. 494) non trova applicazione con riferimento alle concessioni temporanee e stagionali disciplinate dall’art. 15 L.R. Abruzzo 17 dicembre 1997, n. 141, così come modificato dall’art. 1 L.R. Abruzzo 29 luglio 1998, n. 63, che costituiscono una categoria diversa di concessioni, ove la durata temporanea è giustificata dalla esigenza di salvaguardia dell’emanando Piano di spiaggia previsto dalla stessa L.R..
Ha anche ritenuto manifestamente infondati i dubbi di costituzionalità sollevati in ordine alla predetta normativa regionale.
Le conclusioni cui è pervenuto il giudice di prime cure sono pianamente condivise dal Collegio e non vengono minimamente scalfite dai motivi di gravame prospettati con l’odierno atto di appello che peraltro riproducono per la gran parte quelle spiegate nel giudizio di primo grado e puntualmente confutate con la sentenza appellata.
Ad onta dei rilievi mossi dalla società appellante, deve ribadirsi che la legge regionale dell’Abruzzo - alla stregua della quale sono state rilasciate gli atti concessori oggetto di impugnativa – ha introdotto una tipologia di concessioni diversa da quella individuata dal legislatore nazionale, alla quale non può pertanto estendersi la disciplina da questo prevista in tema di durata, di diritto di rinnovo e del cd. diritto di insistenza.
Come ha correttamente rilevato il giudice di prime cure, l’art. 15 L.R. n. 141 del 1997, ha disposto che nell’attesa dell’approvazione dei Piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (P.D.M.), è vietato il rilascio di quelle specifiche concessioni di beni del demanio marittimo per attività turistico-ricreative previste dalla normativa statale, e sono soltanto consentite concessioni <<a carattere stagionale o temporaneo senza diritto di insistenza>>: e ciò all’evidente scopo di contrastare ogni eventuale aspettativa da parte dei titolari di tali concessioni, e di non compromettere quindi la piena operatività del futuro Piano.
Ciò posto, gli atti impugnati in primo grado con i quali si limitava la durata della concessione a 3 mesi e 20 giorni, e si negava l’estensione temporale della stessa, come pure il c.d. diritto di insistenza, costituiscono corretta e puntuale applicazione della normativa regionale.
Deve pertanto escludersi che con gli atti anzidetti si sia realizzata una violazione o errata applicazione della L.R. n. 163/1998.
Allo stesso modo non può ritenersi che le autorizzazioni stagionali rilasciate dall’Amministrazione regionale si pongano in contrasto con la normativa statale, giacché questa non trova applicazione per i Comuni non ancora dotati del Piano spiaggia, come nel caso in esame.
L’appellante ripropone anche la tesi difensiva (già svolta in primo grado), secondo cui la durata sessennale ed il diritto di insistenza costituirebbero principi fondamentali della legislazione statale in tema di concessioni demaniali marittime, e come tali rappresenterebbero un limite alla potestà legislativa regionale concernente il “governo del territorio” che, avendo carattere concorrente, dovrebbe attenersi a tali principi.
Da ciò la reiterata eccezione di incostituzionalità riferita alla L.R. Abruzzo n. 63/1998, per violazione dei limiti della potestà legislativa regionale.
Ma al riguardo, oltre a ribadire l’esatto rilievo del primo giudice, secondo cui i principi fondamentali della legislazione statale non sarebbero operativi nei confronti della peculiare tipologia di concessione stagionale introdotta nell’ordinamento abruzzese, deve altresì rilevarsi che tra i principi fondamentali deve essere sicuramente annoverato anche quello della destinazione del bene demaniale marittimo al godimento della collettività, ed a questo si è correttamente ispirato il legislatore regionale laddove ha inteso evitare che, in assenza dello strumento pianificatorio, si instaurassero rapporti tendenzialmente duraturi tra concedente e concessionario con il risultato di vanificare le finalità della approvazione del Piano di spiaggia che – ai sensi dell’art. 13 L.R. n. 141/1997 – avrebbe anche dovuto riservare una quota percentuale di arenile non inferiore al 20% della superficie esistente destinata alle finalità turistiche e ricreative alla <<libera e gratuita fruizione>> della collettività.
Per le considerazioni che precedono l’appello in esame deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello in epigrafe indicato.
Condanna la società appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore della Regione e del Comune liquidandole nella misura complessiva di EURO 2.000,00 (duemila), da ripartirsi in parti uguali.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 13 dicembre 2005 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Giorgio GIOVANNINI Presidente
Sabino LUCE Consigliere
Carmine VOLPE Consigliere
Luciano BARRA CARACCIOLO Consigliere
Lanfranco BALUCANI Consigliere
Est.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.6362/03
Reg.Dec.
N. 5936 Reg.Ric.
ANNO 2002
N. 1482 Reg.Ric.
ANNO 2003
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
1) - sul ricorso in appello n. 5936/2002 proposto dalla società Rosolina Mare s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Renzo Gambato, dall’avv. prof. Gherardo Bergonzini e dall’avv. prof. Paolo Vitucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo in Roma, Via P. Mascagni, n. 154,
contro
- la Regione Veneto, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Giorgio Orsoni e dall’avv. Luigi Manzi, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Confalonieri, n. 5,
- il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Capitaneria di Porto di Chioggia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliati ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n.12;
- il Comune di Rosolina, n.c.,
e nei confronti
di Dissette Gianluca, rappresentato e difeso dall’avv. prof. Franco Gaetano Scoca, dall’avv. Vania Romano e dall’avv. Antonio Forza, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Via Paisiello, n. 55,
per l’annullamento
della sentenza parziale n.1995 del 6 luglio 2001 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, resa inter partes;
2) - sul ricorso in appello n. 1482/2003 proposto da Dissette Gianluca, rappresentato e difeso dall’avv. prof. Franco Gaetano Scoca, dall’avv. Vania Romano e dall’avv. Antonio Forza, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Via Paisiello, n. 55,
contro
- la Regione Veneto, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Giorgio Orsoni e prof. Mario Sanino, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, Viale Parioli, n. 180,
- il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capitaneria di Porto di Chioggia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliati ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n.12;
e nei confronti
della soc. Rosolina Mare s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Renzo Gambato, dall’avv. prof. Gherardo Bergonzini e dall’avv. prof. Paolo Vitucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo in Roma, Via P. Mascagni, n. 154,
per l'annullamento
della sentenza n.6320 del 14.11.2002 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sez. I, resa inter partes;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti appellate come avanti indicate, e visti gli appelli incidentali proposti da Dissette Gianluca nel ricorso n. 5936/2002 e dalla soc. Rosolina Mare s.p.a. nel ricorso n. 1482/2003;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza dell’8 luglio 2003, relatore il Consigliere Giuseppe Romeo, uditi l’avv. Scoca, l’avv. Romano, l’avv. Sanino, l’avv. Manzi, l’avv. Vitucci, e l’avvocato dello Stato Guida;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
1.- Con la prima sentenza (parziale) n.1995/2001, il TAR Veneto, previa riunione di due ricorsi n.1652/1999 e n.908/2000 (rispettivamente proposti da Dissette Gianluca e dalla soc. Rosolina Mare s.p.a.), ha rigettato il ricorso n.1652/1999; ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso n.908/2000, nella parte in cui sono stati impugnati provvedimenti diversi dalla deliberazione di Giunta Regionale n.76/2000; ha dichiarato inammissibili il I, II, III, IV, e XIV motivo del ricorso n.908/2000, ha disposto perizia nelle forme e dei termini stabiliti in motivazione.
Dopo aver indicato i provvedimenti impugnati con i due ricorsi (n.1652/1999: provvedimento di rilascio di concessione demaniale del Villaggio Turistico Rosolina Club detto dei Francesi, in Comune di Rosolina, alla soc. Rosolina Mare s.p.a.; il provvedimento di diniego al ricorrente della medesima concessione e il parere negativo espresso dalla Capitaneria di Porto; tutta l’istruttoria svolta dalla Capitaneria di Porto di Chioggia, e il parere dell’Ufficio regionale del Genio Civile; ric. n.908/2000: deliberazione di giunta regionale n.76/2000 di rilascio della concessione di demanio marittimo in località Rosolina Mare, della superficie complessiva di mq. 110.400, allo scopo di mantenere il villaggio turistico Rosolina Club detto dei Francesi ed area spiaggia, alla ditta Gianluca Dissette, con scadenza 31 dicembre 2003), il TAR, nella narrativa in fatto, riporta le vicende che hanno interessato, a partire dal 1958, la concessione in uso di un’area del demanio marittimo di circa un milione di metri quadrati nel Comune di Rosolina, a tre società La Vicenza Lido s.p.a., La Padova s.p.a. e la Rosolina Mare s.p.a., al fine di realizzare un piano urbanistico per lo sviluppo turistico – balneare della zona. Furono edificati, tra l’altro, i complessi turistici Rosapineta Nord, Rosapineta sud, Rosolina Club o Villaggio dei Francesi, direttamente condotto dalla Rosolina Mare s.p.a.. Le concessioni sono venute a scadenza nel giugno 1998, quando si era perfezionato il trasferimento per delega delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni, relative ai beni del demanio marittimo utilizzati per finalità turistiche e ricreative, e dopo che era stata stipulata una convenzione tra il Ministero dei Trasporti e la Regione Veneto per l’impiego delle Capitanerie di porto nell’esercizio delle funzioni delegate.
Prima della scadenza, la Rosolina Mare s.p.a. aveva presentato una domanda di rinnovo per quattro anni della propria concessione, riferita all’intero compendio in suo possesso, ma le tre concessioni furono prorogate sino al dicembre dello stesso anno, e prima di tale scadenza la stessa Rosolina presentò una seconda domanda di rinnovo per un ambito più contenuto, sempre comprensivo del Villaggio dei Francesi.
Il 3 dicembre 1998 venne pubblicato sul F.A.L. della Provincia di Rovigo un avviso di disponibilità, ai sensi dell’art. 18 del reg. esec. Cod. nav., per consentire a tutti gli interessati di presentare domande di concessione per singoli ambiti, compresi terreni assegnati alle tre società, e, in questa occasione, il Dissette presentò domanda di concessione dell’area corrispondente al Villaggio dei Francesi.
La Giunta Regionale, con deliberazione n.1615 del 13 maggio 1998, aveva approvato le direttive comuni per il rinnovo delle concessioni e per il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime. In particolare, alla lettera A venivano stabilite le regole per il rinnovo delle precedenti concessioni, con la distinzione tra quelle con durata superiore al quadriennio, e non comportanti impianti di difficile rimozione e in assenza di modifiche/innovazioni, e quelle non aventi tali requisiti; alla lettera B sono state disciplinate le nuove concessioni: al punto 1, per quelle di durata infraquadriennale, è stata definita la procedura per il rilascio; al punto 2, i requisiti per la presentazione della domanda (come da documentazione a corredo), e i criteri per la relativa valutazione (compatibilità generale e di dettaglio, standard di servizio, piano di investimenti).
Con successiva deliberazione (n.5305 del 29 dicembre 1998), la Giunta Regionale, dopo aver riassunto la precedente normativa procedimentale, ha approvato altre direttive per l’esame delle domande presentate in esito all’avviso richiamato: assegnazione immediata al Comune di Rosolina delle aree per pubblico utilizzo (strade, piazze e servizi collegati); estrapolazione delle aree attinenti a tutte le attività collaterali ai tre complessi ricettivi; assegnazione delle aree che riguardano i tre complessi ricettivi all’aperto…dopo aver effettuato la comparazione tra le domande pervenute a seguito della pubblicazione. Sono stati anche indicati i criteri di priorità nell’assegnazione, a parità di offerta, oltre a quanto previsto dal Codice della Navigazione all’art.37: garanzia di proficua utilizzazione della concessione per un uso che risponda ad un più rilevante interesse pubblico; in fase successiva, valutazione dell’accertanda preferenza ai precedenti concessionari, dopo che la Capitaneria di Porto di Chioggia abbia verificato che gli stessi abbiano adempiuto agli obblighi stabiliti dal precedente atto concessorio, garanzie di sviluppo dell’economia della località tramite l’impiego di manodopera locale nella gestione delle aree assegnate.
Nella conferenza dei servizi del 12 febbraio 1999, venne approvata una relazione sulle istanze pervenute della Capitaneria di porto di Chioggia, e fu proposta alla Regione l’assegnazione del villaggio dei Francesi alla Rosolina Mare s.p.a., con conseguente reiezione della domanda del Dissette e degli altri aspiranti per la stessa area.
La Giunta Regionale, con deliberazione n. 1059 del 13 aprile 1999, non ha condiviso la proposta della Capitaneria di porto di Chioggia, e, considerando insufficiente l’istruttoria svolta, ha disposto un ulteriore ed adeguato approfondimento della stessa, con il conseguente riesame di tutte le domande da parte della direzione regionale turismo. In prossimità della stagione balneare, venne anche autorizzato, ai sensi delle direttive contenute nel punto B della deliberazione n.1615/1998, il rilascio della concessione sul demanio marittimo in località Rosolina mare della superficie di mq. 110.400 allo scopo di mantenere n.1 villaggio turistico denominato Rosolina Club detto dei Francesi alla sig.ra Elena Stefanelli, quale legale rappresentante della Rosolina Mare s.p.a., con scadenza 31.12.1999.
Questa deliberazione è stata impugnata – come detto – da Gianluca Dissette con il ricorso n. 1652/1999, con il quale sono stati dedotti i seguenti motivi (pagg. 22 e seguenti della sentenza impugnata): incompletezza della istruttoria; violazione dell’art.37 cod. nav., in quanto la concessione annuale sarebbe stata rilasciata sul solo presupposto del diritto di insistenza della Rosolina, e senza adeguata valutazione dei progetti presentati dai richiedenti; il rilascio della concessione annuale non sarebbe stato preceduto dalla pubblicazione di un avviso (art. 18 reg. cod. nav.); difetto di motivazione; la concessione annuale si somma alla precedente proroga del 1998, per cui trascinando le istruttorie si favorirebbero i vecchi concessionari; sarebbe contraddittorio, da una parte, denegare al ricorrente la concessione quadriennale con un atto che sembrerebbe definitivo, e, per l’altra, disporre un supplemento di istruttoria per il rilascio della medesima concessione; le argomentazioni esposte dalla Capitaneria per negare al ricorrente la concessione quadriennale non sono condivisibili; la Rosolina Mare s.p.a. non avrebbe presentato la relazione illustrativa a corredo della propria domanda.
Una
volta effettuato il supplemento di istruttoria, la
Giunta, con deliberazione n. 76 del 2000, riassunti i contenuti principali della
nuova verifica, ha accolto la domanda presentata dal Dissette, in quanto
soltanto con questa sarebbe stato presentato un progetto di investimento
circostanziato, tale da configurare una proficua utilizzazione dell’area
concedibile, ed un più rilevante interesse pubblico, e, quindi, ha
autorizzato, ai sensi del punto B delle direttive di cui alla deliberazione
regionale n.1615/1998, il rilascio, con prescrizioni, della concessione in esame, con scadenza al 31
dicembre 2003.
2.- Questa è la narrativa in fatto.
Prima di esporre le ragioni, che hanno indotto il primo giudice a pronunciare il dispositivo avanti richiamato, è opportuno riprendere i motivi (da I a IV, VI e XIV) del ricorso n. 908/2000, dichiarati inammissibili:
a. la Rosolina Mare s.p.a., titolare di concessione quarantennale con scadenza 9 giugno 1998 dell’intero comprensorio più a sud nel litorale di Rosolina, ha formulato domanda di rinnovo quadriennale della concessione per il medesimo comprensorio, di prossima scadenza. Successivamente, ha aderito all’invito della Capitaneria di porto di scorporare dall’originaria concessione sia le aree destinate ad uso pubblico (strade, piazze, parcheggi, ecc.), da concedersi al Comune di Rosolina, sia le strutture esterne ai villaggi turistici, utilizzate per l’esercizio di attività commerciali gestite da terzi. Mai è stata presa in considerazione, né è stata presa in considerazione la possibilità di altri scorpori, e, men che meno, risulta che sia stato mai adottato un formale atto di suddivisione in più parti dell’originario comprensorio, oggetto di domanda di rinnovo da parte della Rosolina. L’Autorità concedente (Capitaneria e Giunta) ha invece proceduto alle assegnazioni, suddividendo il comprensorio in varie parti sulla base delle domande pervenute, omettendo di considerare che la domanda di rinnovo presentata dalla Rosolina Mare aveva per oggetto l’intero comprensorio (con le due uniche eccezioni, indicate dalla Capitaneria, a favore del Comune e dei singoli gestori di esercizi commerciali). Ciò posto, l’Amministrazione avrebbe illegittimamente comparato domande aventi oggetto eterogeneo, accettando implicitamente come un fatto compiuto il frazionamento del comprensorio, risultante dalla ricezione di distinte domande di concessione relativa a singoli villaggi o addirittura a singole porzioni di essi. La domanda di rinnovo della Rosolina Mare aveva, infatti, ad oggetto l’intero comprensorio (salvi i due scorpori caldeggiati dalla capitaneria), mentre quelle degli altri aspiranti concessionari avevano ad oggetto singoli villaggi, oppure un locale ad uso commerciale. Questi scorpori, pur possibili, avrebbero richiesto un provvedimento formale specifico e debitamente motivato, Inoltre, l’Amministrazione ha effettuato una comparazione tra la domanda di rinnovo, con oggetto più ampio, con le altre con oggetto più limitato, così falsando i presupposti del giudizio comparativo.
b. violazione delle direttive di cui alla deliberazione n.1615/1998, di carattere transitorio (la transitorietà è imposta dalla mancanza dei Piani di utilizzazione delle aree ai fini turistici e ricreativi), la quale disciplina le ipotesi di rinnovo di precedenti concessioni (lettera A) e le ipotesi di Nuove concessioni (lettera B), riducendo al minimo il requisito per il rinnovo e dettando criteri di valutazione, peraltro provvisori, per le nuove concessioni. La disciplina, comprensibile e coerente, del rinnovo configura questo come provvedimento dovuto, senza che l’Amministrazione sia tenuta ad effettuare una comparazione con domande concorrenti, per cui la domanda della Rosolina Mare doveva essere senz’altro accolta sulla base di tale disciplina di carattere transitorio. Da qui, l’illegittimità (denunciata in altri ricorsi) della procedura concorsuale svoltasi a seguito dell’avviso sul F.A.L. di Rovigo del 3 dicembre 1998, la quale ha implicato la comparazione di domande per il solo Villaggio dei Francesi, quali domande concorrenti.
c. la deliberazione n.5305 del 29 dicembre 1998 è illegittima, giacché la formulazione di criteri di valutazione, in essa contenuta, è intervenuta dopo che sono state presentate domande fra loro concorrenti. La Rosolina Mare non ha avuto tempestiva contezza dei due scorpori, per cui non ha potuto dedicare buona parte della propria capacità economica al programma di miglioramento e rinnovo delle strutture, e quindi è stata posta in condizione deteriore rispetto alle concorrenti. Prima della pubblicazione dell’Avviso della Capitaneria (3 dicembre 1998), nessuno sapeva che, in presenza di una domanda di rinnovo di una concessione demaniale marittima, fosse consentita la presentazione di domande concorrenti. Tale presentazione era esclusa dalle direttive del 13 maggio 1998, ed è emersa solo con la pubblicazione dell’Avviso, ma i criteri da seguire, per dare alle domande un contenuto suscettibile di accoglimento, sono stati pubblicati solo il 9 febbraio 1999. Per questo sono state stravolte le possibilità di un equo confronto tra chi ha formulato inizialmente solo la domanda di rinnovo e chi ha formulato domande concorrenti. A questo aggiungasi che una programmazione dettagliatamente analitica degli specifici investimenti sulla parte immobiliare, non può prescindere da una verifica di compatibilità delle opere programmate con gli strumenti urbanistici vigenti e in itinere del Comune di Rosolina. Mancando, quindi, i piani di utilizzazione delle aree per fini turistici e ricreativi, e essendo incerto il contenuto della variante di p.r.g., la deliberazione n.5305 del 29.12.1998 è affetta da un’ulteriore illegittimità, perché si fonda su un presupposto inesistente, laddove prevede la possibilità di effettuare una comparazione tra domande, in base agli ordinari criteri dettati dall’art.37 cod. nav. Da questa illegittimità deriva l’illegittimità della deliberazione n.76 del 18 gennaio 2000 di assegnazione al Dissette della concessione del Villaggio dei Francesi.
d. l’intero procedimento è illegittimo, perché è stata ignorata, per oltre un anno, la domanda di rinnovo quadriennale della Rosolina Mare della concessione scaduta l’8 giugno 1998, ed è stato avviato (Avviso del 3 dicembre 1998; D.G.R. n.5305 del 1998) un procedimento di tipo concorsuale comparativo, ignorando l’assenza dei Piani di utilizzazione e l’esistenza di direttive di carattere transitorio, nonché la mancanza di pubblicazione della variante di p.r.g. (intervenuta solo il 3 marzo 1999) e soprattutto che non era stata mai presa in considerazione l’opportunità di frazionare o meno in più parti l’oggetto della concessione unitaria per la quale era pendente la domanda di rinnovo.
e. la ricorrente aveva chiesto il rinnovo di concessione in via di scadenza, per cui, anche per la vigenza delle direttive che, per il rinnovo di precedenti concessioni (lettera A), non prevedevano particolare documentazione in ordine agli investimenti progettati, poteva ragionevolmente confidare di non dover effettuare alcuna produzione documentale (ved. anche lettera della Capitaneria di Chioggia del 12 gennaio 1999), tanto più che non è stata mai chiesta alla stessa alcuna integrazione documentale. Per questo, è illegittimo il diniego di concessione del Villaggio Rosolina Club alla Rosolina Mare s.p.a., con la motivazione che questa società non ha presentato tutta la documentazione prevista: assente relazione tecnica, corografia, atto di asseverazione sulla facile rimovibilità degli interventi, documentazione fotografica, e che essa ha proposto un piano di investimento senza fornire un computo metrico con un dettaglio analitico degli interventi ed il loro costo. Tale documentazione doveva essere presentata, secondo le direttive emanate con la deliberazione n.1615/1998, solo per il rilascio di nuove concessioni.
f. pur non condividendo l’assunto (fatto valere da altri soggetti che hanno impugnato atti di concessione alla Rosolina Mare), secondo cui la Giunta Regionale sarebbe incompetente ad emettere atti di attribuzione di concessioni, questo vizio di incompetenza viene dedotto nella ipotesi in cui il Tribunale Ill.mo avesse a ritenerlo fondato.
3.- Il primo giudice, dopo aver riassunto i motivi di ricorso avanti indicati, li ha esaminati unitariamente (ad eccezione dell’ultimo), ponendo in rilievo l’affermazione della ricorrente, la quale, in sintesi, ritiene che la sua domanda di rinnovo doveva essere, nella fase transitoria, senz’altro accolta, e che non poteva essere comparata con domande di nuove concessioni, e che, in ogni caso, il procedimento di comparazione si sarebbe svolto in forma tale da precludere alla stessa di presentare un progetto confacente.
Il TAR non condivide questa tesi e premette che:
- alla prima domanda del 1997 di rinnovo di concessione quadriennale per l’intera area assegnatale, ha fatto seguito una seconda domanda, nel settembre 1998, con un oggetto meno ampio, per cui è da escludere che la ricorrente avesse titolo ad ottenere automaticamente la concessione richiesta, mancando ormai una domanda in tal senso (la stessa ricorrente sapeva che la concessione che eventualmente poteva esserle rilasciata avrebbe avuto ad oggetto una parte dell’area originaria);
- l’istante era consapevole che l’Amministrazione intendeva comparare la sua domanda con quella degli altri aspiranti sin dal 28 gennaio 1999 (data della relazione integrativa della Rosolina, inviata alla Capitaneria di porto, dopo la pubblicazione dell’avviso di disponibilità dell’area, e in risposta alla richiesta della stessa Capitaneria del 12 gennaio 1999, la quale richiesta conferma l’esistenza di un procedimento comparativo per il rilascio della concessione);
- il procedimento sino ad allora seguito era univocamente desumibile dalla deliberazione n.1059 del 13 aprile 1999, conosciuta dalla Rosolina mare s.p.a. sin dal 17 aprile 1999, come si desume dal suo esposto del seguente 26 aprile, con la quale viene assegnata alla ricorrente la concessione per un anno (nell’approssimarsi della stagione balneare) e viene respinta la proposta della Capitaneria di concederle il rinnovo per un quadriennio (la Regione non ha condiviso la proposta, perché fondata sul solo diritto di insistenza, ed ha, quindi, voluto il procedimento concorsuale a mezzo di valutazione comparativa delle domande, con possibilità di eventuale assegnazione al precedente concessionario soltanto subordinatamente alla verifica della parità di offerta);
- la deliberazione n.1059/1999 ribadisce la necessità di svolgere un adeguato approfondimento, e dispone un riesame, a cura delle strutture regionali, delle domande presentate e della documentazione prodotta a supporto per la concessione del villaggio (l’istruttoria dovrà concludersi entro il 30 novembre 1999), e quindi anche della domanda presentata dalla Rosolina Mare;
- la deliberazione n. 1059/1999 chiarisce ancora di voler dare applicazione alle precedenti direttive, tant’è che a questa deliberazione si riferisce l’esposto n. 3 della Rosolina Mare del 26 aprile 1999.
Dopo questa premessa, il primo giudice conclude per l’inammissibilità ed irricevibilità dei motivi dall’I al IV e VI, in quanto non è la deliberazione impugnata (n.76/2000) che lede la posizione della ricorrente, ma almeno la deliberazione n.1059 del 1999 (se non addirittura gli atti precedenti), il cui contenuto, ancor prima del provvedimento finale, era in grado di arrecare un sicuro pregiudizio all’istante. Con questa si nega il rinnovo quadriennale automatico, e si esclude che la sua domanda abbia una posizione di preminenza, e la si equipara alle altre, per cui questa deliberazione avrebbe dovuto essere tempestivamente impugnata, unitamente agli atti presupposti nella stessa richiamati (del. n.1615/1998 e n.5305/1998). Inoltre, nel momento in cui la Regione ha stabilito gli scorpori, stabilendo l’assegnazione dei tre complessi sulla base dei parametri indicati, ha implicitamente escluso la possibilità di semplice rinnovo, ed ha considerato tutte le domande come domande di nuove concessioni, le quali dovevano avere tutta la documentazione prevista a corredo (questo è confermato dalla determinazione regionale di assegnazione temporanea alla Rosolina Mare del Villaggio dei Francesi, ai sensi del punto B delle direttive di cui alla deliberazione n.1615/1998, e constatato che la stessa ha esercitato la precedente gestione e che concorre per il rilascio della nuova concessione, come si legge nella deliberazione n.1059/1999). Pertanto, la ricorrente aveva l’alternativa o di impugnare nei termini la deliberazione n.1059/1999, oppure di integrare il proprio progetto con la documentazione stabilita, al fine di consentire quella verifica seria ed approfondita, dalla stessa invocata nel suo terzo esposto (un diverso convincimento non poteva essere fondato sulla richiesta di integrazione documentale della Capitaneria di porto del gennaio 1999, superata dai successivi sviluppi del procedimento).
Anche l’ultimo motivo di ricorso (XIV), come detto, è stato dichiarato inammissibile, perché formulato in forma incerta o addirittura negativa.
4.- Prima di procedere all’esame degli altri motivi del ricorso n. 908/2000, il TAR ha dichiarato infondati i motivi (avanti richiamati) del ricorso n.1652/1999 proposto dal Dissette, avverso la deliberazione n.1059/1999, nella parte i cui si assegna alla Rosolina Mare s.p.a. la concessione annuale in pendenza della nuova istruttoria.
Il primo giudice ha statuito la legittimità della contestata concessione annuale, perché sarebbe stato del tutto incongruo impedire l’utilizzo del villaggio sino a conclusione della nuova istruttoria, e perché la ragione della assegnazione della concessione alla Rosolina Mare trova la sua piena giustificazione nella sua attuale disponibilità delle strutture e dei relativi accessori, ciò che consentiva ad essa di attivare utilmente il villaggio nella stagione 2000 (questo si desume chiaramente anche dalla successiva deliberazione regionale n.76/2000).
5.- Prosegue il primo giudice e riprende le censure di cui al V, VII, VIII, IX, X, XI, XII e XIII motivo del ricorso n.908/2000, rilevando che all’interessata è consentito di censurare la scelta della Amministrazione regionale di assegnare la concessione al Dissette, in violazione delle regole procedimentali dalla stessa stabilite con le deliberazioni n.1615/1998 e n. 5305/1998, e senza il rispetto dei principi di ragionevolezza, congruenza e buona amministrazione, ovvero fondando la propria determinazione su un’inesatta o errata conoscenza della situazione di fatto.
Definiti i limiti del sindacato del giudice amministrativo sugli apprezzamenti tecnici della Regione, che non può esaurirsi in un mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’Autorità amministrativa, il TAR ha rammentato il contenuto della deliberazione regionale n.76/2000, con la quale è stata esclusa la proposta della Rosolina Mare (alternativa a quella del Dissette) perché priva degli elementi essenziali per una corretta valutazione (le carenze in fondo non sono state negate dalla ricorrente, la quale aspirava al rinnovo automatico), e ha ribadito che tale deliberazione non è viziata nella parte in cui respinge la domanda di concessione presentata dalla ricorrente.
Tuttavia, ciò non impedisce di prendere in considerazione gli altri motivi di ricorso, proposti dalla ricorrente avverso la determinazione di accogliere l’istanza del Dissette: se, infatti, si dovesse concludere che anche questa domanda non poteva essere accolta, la deliberazione n.76/2000 andrebbe annullata in parte qua e si riaprirebbe, per mancanza di aspiranti, un nuovo procedimento per l’assegnazione dell’area, al quale la Rosolina Mare potrebbe senz’altro partecipare.
Così
giustificata la prosecuzione del giudizio, il primo
giudice ha disposto una consulenza tecnica d’ufficio, ai sensi dell’art. 5 della
legge n. 1034/1971 e del successivo art. 35, III comma,
diretta ad accertare
se la Regione, nell’affidare al Dissette la concessione per il villaggio dei Francesi
abbia fatto corretto uso della propria discrezionalità tecnica, in relazione ai
rilievi della ricorrente, e ha affidato, a tal fine, l’incarico alla Facoltà
di Ingegneria dell’Università di Padova, la quale, previo esame della domanda
del Dissette, con i relativi allegati, dovrà determinare se la domanda del
Dissette corrisponda ai requisiti di cui alle direttive della deliberazione
n.1615/1998 (lett. B) e alla direttiva di cui alla deliberazione n.5305/1998, e
se la valutazione della domanda Dissette e dei relativi allegati sia stata
compiuta nel rispetto dei parametri valutativi stabiliti nelle deliberazioni
precedentemente citate (rimovibilità degli impianti, previsioni di spesa,
garanzie economico-finanziarie, conformità agli strumenti urbanistici, e
comunque con riguardo alle censure in precedenza esposte).
6.- La sentenza n.1995/2001 viene contestata con appello principale dalla Rosolina Mare s.p.a., la quale ne chiede la riforma nella parte in cui dichiara inammissibili i motivi I, II, III, IV e VI del suo ricorso (n. 908/2000), in quanto essa nasce in realtà da gravi fraintendimenti intervenuti sia in ordine all’oggetto della domanda di rinnovo della concessione proposta dalla Rosolina Mare s.p.a., sia in ordine alla reale portata giuridica della deliberazione n.1059/1999, e, relativamente al motivo XIV (anch’esso dichiarato inammissibile), il TAR palesa di non avere assolutamente inteso il senso della censura dedotta.
7.- Resiste il Dissette, il quale chiede la reiezione del ricorso, e propone, a sua volta, appello incidentale avverso la sentenza n.1995/2001 nella parte in cui ha respinto le censure, dallo stesso proposte (ricorso n.1652/1999) nei confronti della assegnazione della concessione annuale alla Rosolina Mare del Villaggio dei Francesi, e ha proseguito il giudizio, disponendo una consulenza tecnica d’ufficio per l’esame dei motivi V, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII del ricorso n.908/2000, nonostante abbia considerata legittima l’esclusione della ricorrente perché la sua domanda era priva dei documenti essenziali.
8.- Si è anche costituita la Regione, chiedendo il rigetto dell’appello.
9.-
Con la successiva sentenza n. 6320/2002, resa sui motivi del ricorso n.908/2000,
non esaminati nella precedente sentenza, il TAR ha annullato la deliberazione
regionale n.76 del 2000, e ha condannato la Regione Veneto e Gianluca Dissette
alla rifusione delle spese di causa a favore della ricorrente, liquidandole in
E. 10.000,00 di cui E 1.000,00 per spese e la parte residua per diritti ed
onorari, oltre i.v.a. e c.p.a., nonché al pagamento di E. 904, 73 per spese
dovute al c.t.u., e di E. 6950,00 per competenze dovute al c.t.u., oltre
agli accessori di legge, se dovuti.
Il TAR è pervenuto a questa conclusione, dopo aver compendiato le censure ancora da decidere, e aver confermato che la Rosolina s.p.a. ha comunque interesse a gravare la d.g.r. 76/00, e ciò anche se l’Ente ha ritenuto insufficiente la sua proposta, e dopo aver rilevato come il sindacato del giudice amministrativo sugli apprezzamenti tecnici dell’Amministrazione si estende alla verifica dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza.
Prima di esaminare i motivi di ricorso (dal VII all’XI), con i quali si lamentano presunte carenze del progetto allegato dal Dissette alla sua domanda di concessione, viene esaminata la d.g.r. n. 76/00, e questo ha consentito di rilevare che:
- la Regione ha approvato una proposta diversa da quelle presentate dall’interessato, in evidente violazione delle previsioni fissate nelle deliberazioni 1615 e 5305/1998, e, più in generale, della parità di trattamento tra tutti i partecipanti alla procedura, giacché per nessun altro di questi essa ha assunto iniziative equivalenti;
- la Giunta, accorpando le due proposte (che il Dissette aveva definito come alternative), ha imposto al concessionario opere per un costo complessivo superiore, di varie decine di milioni, a quello che egli si era dichiarato disposto a sborsare, senza valutare se fosse in grado di sostenere tale maggiore impegno (questo integra il vizio di illogicità di cui al X motivo);
- la lettera della Cassa di Risparmio di Padova e Rovigo del 22 gennaio 1999, richiamata nella consulenza tecnica, è una dichiarazione affatto generica, sicché la Regione non poteva ritenerla idonea ad esprimere una valida garanzia, il che vuol dire che la Regione stessa non si è convenientemente preoccupata dell’esecuzione delle opere (l’VIII motivo, unitamente al X, è dunque fondato);
- le opere proposte e approvate non sono compatibili con le prescrizioni contenute nelle direttive di cui alle ripetute deliberazioni 1615 e 5305 del 1998, le quali consentono il rilascio di nuove concessioni per una durata non superiore al quadriennio e qualora non importino impianti di difficile rimozione (la disposizione si riferisce alle aree nella loro interezza, e non solo alle spiagge). La c.t.u. ha escluso che le 20 nuove unità residenziali fossero facilmente rimuovibili, e anche l’adeguamento dei 40 bungalow preesistenti comporta opere di difficile rimozione (il VII motivo di ricorso è pertanto fondato);
- i
residui motivi possono essere assorbiti, giacché, durante il giudizio, sono
stati approvati i nuovi strumenti urbanistici e le competenze in materia sono
state trasferite in massima parte al Comune, rendendo così inevitabile
un’integrale rinnovazione della procedura di affidamento della concessione de qua, la quale dovrà
comunque avere ad oggetto l’assegnazione di una nuova concessione e non il rinnovo di
una preesistente.
- l’Amministrazione dei Trasporti e della Navigazione non è passivamente legittimata, dal momento che nessun provvedimento dalla stessa emesso, risulta gravato.
10.-
Appella il Dissette, il quale reitera la contestazione della (riconosciuta)
sussistenza dell’interesse della Rosolina Mare, la cui domanda è stata
legittimamente esclusa dalla procedura di assegnazione della concessione de qua, e sostiene che il
primo giudice si è spinto ben oltre il proposito di verificare l’attendibilità
delle operazioni tecniche sotto il profilo della correttezza tecnica e del
procedimento applicativo. La sentenza impugnata va, quindi, riformata, dal
momento che il TAR si è sostituito all’Amministrazione, accogliendo tre dei
restanti motivi, proposti dalla ricorrente Rosolina Mare s.p.a.. In ogni caso,
non era necessaria una garanzia fideiussoria né tantomeno una scadenza per
compiere le opere più importanti, e non si poteva ipotizzare
un’inaffidabilità del Dissette; il primo giudice ha acriticamente recepito
le conclusioni del perito sulla facile amovibilità delle opere; nelle delibere
1615 e 5305/1998 non vi è alcun divieto di accogliere più proposte né si dice
mai che la domanda debba contenere una singola soluzione (questo, oltre
all’indebita estensione dei motivi di ricorso); l’unico soggetto che avrebbe
potuto contestare la scelta della Regione che ha accorpato le due proposte,
definite alternative, era proprio il Dissette, e non
altri.
11.- Si è costituita la Regione Veneto, la quale chiede l’accoglimento dell’appello. Si è anche costituita la Rosolina Mare s.p.a., la quale sostiene l’infondatezza dell’appello, e ripropone, con appello incidentale, i motivi dichiarati assorbiti dal primo giudice (V, VIII prima parte, XI, XII e XIII), dopo aver censurato la sentenza perché non dice quali sarebbero i residui motivi non assorbiti. La Rosolina Mare s.p.a. sottolinea di avere interesse ad una pronunzia di merito sui motivi dichiarati assorbiti sia nella denegata ipotesi di accoglimento dell’appello principale del Dissette sia nell’ipotesi di rigetto di detto appello, e ciò nella misura in cui l’accoglimento sia rilevante in sede di rinnovazione del procedimento conseguente alla pronunzia di annullamento.
12.- All’udienza dell’8 luglio 2003, i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.
DIRITTO
1.- Il giudizio, promosso davanti al TAR Veneto dalla Rosolina Mare s.p.a., per ottenere l’annullamento della deliberazione di Giunta Regionale n. 76/2000, con la quale è stata rilasciata la concessione demaniale in località Rosolina Mare alla ditta Gianluca Dissette, con scadenza 31 dicembre 2003, è stato scisso dal primo giudice in due fasi: la prima si è conclusa con la sentenza parziale n.1995/2001 di inammissibilità dei motivi I, II, III, IV e VI, e di irricevibilità delle doglianze avverso provvedimenti diversi dalla menzionata deliberazione n. 76/2000; la seconda fase è stata chiusa con la sentenza n. 6320/2002, la quale ha definito il giudizio con l’annullamento della deliberazione 18 gennaio 2000 n.76, dopo che sono state acquisite le risultanze della perizia disposta con la precedente sentenza n. 1995/2001, e dopo che è stato ribadito l’interesse della Rosolina Mare a gravare la d.g.r. n.76/2000, e ciò anche se l’Ente ha legittimamente ritenuto insufficiente la sua proposta (cfr., sul punto, la sentenza n. 1955/01, sub 5.3.).
2.- La prima questione che il Collegio è chiamato ad affrontare riguarda la statuizione del primo giudice, che ha dichiarato inammissibili/irricevibili le doglianze di cui ai motivi I, II, III, IV e VI.
Si tratta (detto in forma riassuntiva) di verificare se la Rosolina Mare avesse una legittima aspettativa al rinnovo della concessione quadriennale in virtù del c.d. diritto di insistenza, rivendicato, sin dal 1997, con la prima domanda di rinnovo della concessione (prossima alla scadenza) e ribadito con la seconda domanda del 1998, formulata per aderire all’imposizione della Capitaneria di scorporare alcune aree incluse nella concessione da rinnovare (aree destinate ad usi pubblici da assegnare al Comune, e quelle esterne ai villaggi destinate ad attività commerciali di terzi). Tale aspettativa – secondo l’appellante Rosolina Mare s.p.a. – sarebbe venuta meno in modo chiaro e definitivo con la deliberazione di Giunta n. 76/2000, che, comparando illegittimamente la sua istanza con quella (di nuova concessione) della ditta Dissette, ha rilasciato a quest’ultima la concessione quadriennale.
La Rosolina Mare contesta la conclusione alla quale è pervenuto sul punto il primo giudice, sulla base di una lettura degli atti presupposti alla d.g.r. 76/00, che escluderebbe la loro immediata lesività, e sul rilievo che sarebbe stato frainteso l’oggetto della sua domanda (la seconda), la quale – secondo il TAR - non può essere qualificata come domanda di rinnovo, giacché tale rinnovo avrebbe dovuto riguardare tutta l’area precedentemente controllata.
È vero che il primo giudice ha affermato che la seconda domanda della Rosolina Mare non poteva comportare il rinnovo automatico della concessione richiesta, perché non aveva ad oggetto tutta l’area precedentemente controllata (e di questo non poteva non essere consapevole la stessa Rosolina Mare, avendo essa fatto domanda soltanto per una parte dell’area originaria), ma tale considerazione appare secondaria ai fini che interessano.
Il problema non è tanto quello di definire se il rinnovo automatico di una concessione esiga che vi sia esatta identità di oggetto tra la concessione scaduta e quella per la quale è presentata domanda, ovvero quello di verificare se la domanda del settembre 1998 abbia comportato una sorta di rinuncia al rinnovo della precedente concessione (richiesto con l’originaria domanda del 1997), ma di esaminare il procedimento seguito dalla Amministrazione per accertare se questa ha manifestato, prima della deliberazione impugnata (n. 76/2000), la volontà di attivare un procedimento comparativo tra le varie istanze per il rilascio della concessione, nonostante – in ipotesi – la pendenza di una valida domanda di rinnovo parziale della concessione quadriennale.
Il punto 2.1.3 della sentenza impugnata (p.18), infatti, chiude, con la significativa espressione in ogni caso, l’argomentazione sulla impossibilità del rinnovo automatico della precedente concessione, perché è stata presentata una seconda domanda di concessione per un’area più limitata, e inizia l’esame della deliberazione di g.r. n. 1059 del 13 aprile 1999 (conosciuta dalla Rosolina Mare sin dal 17 aprile 1999, come si desume dall’esposto del 26 aprile 1999), per affermare che la volontà dell’Amministrazione, nei suoi aspetti rilevanti in relazione alle censure prima compendiate, erano desumibili dalla stessa deliberazione n. 1059/1999.
Questa statuizione del TAR è corretta, e la critica che l’appellante muove al primo giudice, che sarebbe stato disattento nel leggere la deliberazione n.1059/1999, deve essere respinta.
La deliberazione del 13 aprile 1999 n. 1059 richiama:
- la
normativa in vigore e la deliberazione n.1615 del 13
maggio 1998 (direttive per il rinnovo e il rilascio di nuove concessioni
demaniali);
- la circostanza che in data 8.6.1998 sono scadute le concessioni quarantennali assentite alle società Vicenza Lido s.p.a., Rosolina Mare s.p.a., e Padova s.p.a., e sono state rilasciate agli stessi concessionari licenze provvisorie al fine di poter espletare tutte le procedure relative alle nuove assegnazioni sul litorale di Rosolina Mare;
- l’avviso pubblicato sul F.A.L. della Provincia di Rovigo di disponibilità delle suddette aree demaniali, ai sensi dell’art.18 del regolamento di esecuzione del Codice della Navigazione, per complessivi mq. 1.003.504 allo scopo di consentire la presentazione di domande di concessione entro i 20 giorni previsti dalla pubblicazione come ultimo termine per la presentazione;
- la deliberazione n. 5305 del 29 dicembre 1998 (direttive per l’esame delle domande presentate in esito a tale avviso, con l’intento di velocizzare la fase di rilascio di nuove concessioni);
- la nota della Capitaneria di porto di Chioggia n. 3351 del 17 febbraio 1999 di trasmissione dell’elenco analitico e numerato delle istanze pervenute a seguito di tale avviso, e la successiva nota n.5644 del 17 marzo 1999 di trasmissione del titolo concessorio, avente per oggetto il rilascio di una concessione demaniale alla sig.ra Stefanelli in qualità di legale rappresentante della ditta Rosolina Mare s.p.a., esprimendo parere favorevole al rinnovo della concessione alla predetta società Rosolina Mare per il periodo 1.1.1999 – 31.12.2002.
La deliberazione prosegue e manifesta la propria contrarietà al rinnovo in esercizio del c.d. diritto di insistenza (già precisata nella deliberazione n. 5305/1998), e indica, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale citato, la necessità di procedere in via concorsuale a mezzo di valutazione comparativa delle domande…. Da ultimo, fa menzione dell’esposto presentato, in data 26 febbraio 1999, dalla Rosolina Mare s.p.a., e ritiene che sia necessario svolgere un ulteriore ed adeguato approfondimento anche al fine di accertare la fondatezza degli elementi a corredo della valutazione del pubblico interesse al rilascio della concessione quadriennale medesima.
La
Giunta Regionale conclude per un riesame delle domande per la concessione del
villaggio turistico “Club Rosapineta detto dei Francesi” presentate a seguito
della pubblicazione sul F.A.L. n. 48/98 della Provincia di Rovigo, con
istruttoria da concludersi quanto prima e comunque entro il 30 novembre 1999,
comparando le istanze e la documentazione prodotta a loro supporto, e
autorizza, limitatamente al periodo 1.1.1999 – 31.12.1999, il rilascio della
autorizzazione alla Rosolina Mare, al fine di consentire la fruizione del
villaggio nella presente stagione, ai sensi del punto B) delle Direttive
contenute della DGR 1615 del 13 maggio 1998 (che si
riferiscono al rilascio di nuove concessioni).
Dal contenuto della deliberazione n. 1059/1999, emerge in modo chiaro e inequivocabile che la Regione Veneto ha da sempre (ved. deliberazioni n.1615/1998 e n.5305/1998) ribadito la necessità di procedere alla comparazione delle domande presentate a seguito della pubblicazione sul F.A.L. n.48/98 della Provincia di Rovigo, discostandosi, in questo, dal parere della Capitaneria di Porto di Chioggia che propendeva per il riconoscimento in capo alla Rosolina Mare del c.d. diritto di insistenza, e che quest’ultima fosse a conoscenza della volontà dell’Amministrazione di non accordare alla stessa alcuna preferenza, se non a parità di offerta (ved. esposto n. 3 della Rosolina Mare s.p.a. del 26 aprile 1999).
Questa deliberazione, unitamente agli atti presupposti, non è stata impugnata in termini, per cui a nulla vale sostenere che il primo (ed unico) atto che avrebbe fatto venire meno l’aspettativa al rinnovo automatico della concessione quadriennale, sia la deliberazione n. 76/2000. L’aspettativa al rinnovo automatico della concessione quadriennale, che la Rosolina Mare s.p.a. dichiara di avere coltivato sino alla emanazione della deliberazione n. 76/2000, non può dirsi giuridicamente fondata, dal momento che la Regione, con la deliberazione n.1059/1999, si era determinata al riesame delle domande (in puntuale osservanza dei criteri indicati nella deliberazione n.1615/1998), al fine di procedere alla comparazione di queste e della documentazione prodotta a loro supporto.
Al riguardo, non convince l’elemento di prova (che sarebbe costituito dalla dichiarata - nella deliberazione n.1059/1999 - necessità di “un adeguato approfondimento anche al fine…della valutazione del pubblico interesse al rilascio della concessione quadriennale), offerto dalla appellante per dimostrare che l’intendimento, espresso dalla Regione con tale deliberazione, non era quello di rimettere al seguito della procedura soltanto la comparazione tra le domande intervenute, ma altresì quello di consentire un approfondimento anche in ordine a tutte le questioni giuridiche sollevate dalla Rosolina Mare con il suo esposto.
Pur essendo richiamata nella più volte menzionata deliberazione n.1059/1999 questa necessità di approfondimento, è indubbio che la Regione si sia determinata (come dimostrato dalla espressione conclusiva Per quanto sopra illustrato) per il riesame comparativo delle domande presentate e della documentazione prodotta a loro supporto.
L’appellante contesta ancora l’ulteriore affermazione del TAR di irricevibilità del ricorso n. 908/2000, anche in ragione della mancata impugnazione degli atti presupposti, e segnatamente della deliberazione n.1615/1998, della deliberazione n.5305/1998 e dell’Avviso fatto pubblicare sul F.A.L. 3 dicembre 1998 dalla Capitaneria di Porto.
La questione non è in grado incidere negativamente sulla contestata statuizione della sentenza impugnata, giacché – come si è detto – la correttezza di questa è data dalla mancata impugnativa della deliberazione n. 1059/1999.
La critica è comunque da respingere, in quanto se può essere vero che la deliberazione n. 1615/1998 non precludeva in modo decisivo la possibilità di rinnovo della concessione quadriennale, non è così per la successiva deliberazione n.5305/1998 e per l’Avviso del 3 dicembre 1998: in quest’ultimo si indica chiaramente un termine per la presentazione di nuove domande; nella prima si prende posizione in modo altrettanto chiaro sulla necessità di avviare una procedura comparativa tra le domande presentate.
Deve essere, quindi, confermata la sentenza impugnata, laddove ha dichiarato inammissibili i motivi da I a IV del ricorso avverso la deliberazione n. 76/2000, e irricevibili le doglianze avverso atti diversi da quest’ultima.
L’appellante non condivide la dichiarazione del primo giudice di inammissibilità del VI motivo dell’originario ricorso (pag. 41 dell’atto di appello), con il quale la stessa aveva dedotto il vizio di eccesso di potere sotto il profilo della slealtà nello svolgimento della procedura, dal momento che l’Amministrazione ha dapprima ingenerato nella Rosolina Mare s.p.a. il convincimento della particolare illustrazione tecnica degli interventi progettati (nota della Capitaneria di Porto del 12 gennaio 1999), e poi ha invece attribuito valore decisivo, ai fini della concessione del Villaggio in oggetto, proprio alla (apparente) maggiore analiticità e dettagliatezza del piano di investimento della ditta Dissette.
La critica non resiste alla lettura degli atti avanti indicati, e segnatamente della deliberazione n.1059 del 13 aprile 1999 (successiva alla menzionata nota della Capitaneria di Porto del 12 gennaio 1999, che ha richiesto un’illustrazione soltanto generale delle iniziative eventualmente proposte), la quale non legittima – come sostenuto dal TAR – il convincimento (del tutto soggettivo) della Rosolina Mare s.p.a., che non fosse necessaria un’integrazione documentale del progetto, essendo sufficiente un’illustrazione di carattere soltanto generale delle iniziative proposte. In questa deliberazione si legge chiaramente che il riesame delle domande prodotte comporterà la comparazione di queste e della documentazione prodotta a loro supporto, che non poteva che essere quella prevista per le nuove concessioni dalla deliberazione n. 1615/1998.
Deve pure essere confermata la statuizione del TAR che ha dichiarato inammissibile il XIV motivo di ricorso, con il quale è stato prospettato, in forma incerta o addirittura negativa, il vizio di incompetenza della Giunta Regionale ad emettere atti attributivi di concessioni.
Diversamente
da quanto sostiene l’appellante, il TAR ha
inteso il motivo, con il quale è stata dedotta l’incompetenza della
Giunta, nel modo reso palese dalla sua formulazione, la quale è stata fatta in
forma dubitativa o addirittura negativa (l’appellante non crede alla
fondatezza della censura, ma non si esime dal farla, nell’ipotesi denegata
che il Tribunale volesse accoglierla).
3.- A questo punto, il TAR ha deciso la prosecuzione del giudizio, e ha ritenuto ammissibili le ulteriori censure, con le quali la Rosolina Mare s.p.a. - la cui domanda di concessione è stata respinta legittimamente a motivo della mancanza di elementi essenziali per una corretta valutazione - ha contestato il rilascio della concessione quadriennale al Dissette, disponendo una consulenza tecnica per valutare adeguatamente la fondatezza delle censure.
Il primo giudice giustifica l’ammissibilità di queste censure con questa considerazione: se la domanda del Dissette, al quale è stata rilasciata la concessione, non poteva essere accolta per mancanza dei requisiti minimi, ovvero se la stessa non è stata valutata correttamente, ovvero ancora se tale domanda è stata accolta applicando regole più favorevoli di quelle seguite per la Rosolina Mare s.p.a., il risultato non potrebbe essere che l’annullamento della deliberazione n.76/2000, il che, in mancanza di altri aspiranti, farebbe riaprire un nuovo procedimento per l’assegnazione dell’area, cui la Rosolina potrebbe senz’altro partecipare.
L’appellante incidentale contesta questa affermazione, che è stata ripetuta nella sentenza n. 6320/2002, ed è stata oggetto di nuova critica da parte della Ditta Dissette e della Regione Veneto.
La considerazione del TAR per giustificare l’ammissibilità delle ulteriori censure dell’originario ricorso avverso al deliberazione n.76/2000, avente ad oggetto il rilascio della concessione quadriennale alla ditta Dissette, non può essere condivisa.
Pur potendo comprendere il senso di giustizia che la pervade (al primo giudice è parso necessario verificare se, in una situazione indubbiamente complessa e intrigata, le regole poste siano state applicate, nell’esame della domanda della Ditta Dissette, con il medesimo rigore con cui sono state applicate nell’esame della domanda della Rosolina Mare s.p.a.), il TAR ha operato un’inammissibile inversione logica dei termini della questione. Prima ancora di definire la legittimazione sostanziale della Rosolina s.p.a., e quindi di verificare se la stessa avesse titolo giuridico a conseguire il vantaggio che l’annullamento della deliberazione n.76/2000 era idoneo ad arrecare alla stessa, ha preso in considerazione questo vantaggio, facendo discendere dallo stesso la legittimazione; un vantaggio, peraltro ipotetico, dal momento che non è dato sapere se, come e quando l’Amministrazione riaprirà il procedimento per l’assegnazione della concessione, e, soprattutto, non è dato sapere se la Rosolina Mare s.p.a. parteciperà a tale procedimento.
Un’inversione, questa, che rende impercettibile il carattere diretto e personale dell’interesse a ricorrere e lo stesso significato di legittimazione sostanziale, la cui titolarità dà titolo alla proposizione di un ricorso giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo, e che finisce per consentire a un soggetto qualsiasi di agire in giudizio, purché dichiari di poter ottenere un vantaggio dall’annullamento dell’atto impugnato.
La Rosolina Mare s.p.a., la cui domanda era alternativa a quella della Ditta Dissette, è stata legittimamente esclusa dalla procedura perché il piano di investimento manca di elementi essenziali per una corretta valutazione, e, sul punto – come rilevato dal primo giudice - la stessa non ha negato tali carenze, ma le ha giustificate in virtù della sua posizione di precedente concessionaria, titolare del diritto al rinnovo. La situazione della appellante, rispetto alla procedura per il rilascio della nuova concessione quadriennale, può, quindi, essere qualificata come una situazione di fatto, che non dà titolo giuridico alla contestazione del rilascio della concessione ad altro concorrente, anche se, in ipotesi, questo fosse privo dei requisiti necessari per il suo ottenimento. Il vantaggio ipotetico, che alla stessa può derivare da un eventuale annullamento della concessione rilasciata alla Ditta Dissette, non è idoneo a fondare la sua legittimazione sostanziale, giacché – si ripete - essa è stata legittimamente esclusa dalla procedura, e non può, in caso di rinnovo della stessa procedura, conseguire il vantaggio di vedersi assegnata la concessione quadriennale.
Queste considerazioni portano all’accoglimento dell’appello incidentale della Ditta Dissette avverso la sentenza n. 1995/2001, nella parte in cui dispone la prosecuzione del giudizio per l’esame delle ulteriori censure, con le quali la ricorrente Rosolina Mare s.p.a. ha contestato la deliberazione n. 76/2000 di rilascio della concessione quadriennale alla controinteressata.
Le medesime considerazioni comportano anche l’accoglimento dell’appello, proposto dalla Ditta Dissette nei confronti della successiva sentenza n. 6320/2002, la quale viene preliminarmente contestata nella parte in cui (pag. 14) conferma la precedente statuizione della sentenza n.1995/2001 di ammissibilità delle censure che la Rosolina Mare s.p.a. ha dedotto avverso la deliberazione n. 76/2000, anche se l’Ente ha legittimamente ritenuto insufficiente la sua proposta (cfr., sul punto, la sentenza 1995/2001, sub 5.3., cioè il punto che riconosce che il provvedimento impugnato non è viziato, nella parte in cui respinge la domanda di concessione presentata dalla ricorrente).
A questo proposito, non può essere condivisa la razionalizzazione che l’appellata tenta di fare della affermazione del TAR (pag. 38 della sentenza 1995/2001), secondo cui “il provvedimento non è viziato, nella parte in cui respinge la domanda di concessione presentata dalla ricorrente”.
La Rosolina Mare s.p.a., quasi per porre rimedio alla ineluttabile conseguenza dell'improcedibilità delle censure che la stessa ha proposto avverso il rilascio della concessione alla Ditta Dissette, nell’ipotesi in cui la sua domanda dovesse essere considerata inammissibile per mancanza di elementi essenziali per una corretta valutazione, oppone che il TAR non ha dichiarato l’inammissibilità della sua proposta, ma ha solo ritenuto che questa fosse meno proficua dell’offerta della Ditta Dissette, sicché essa avrebbe comunque pieno titolo ad un confronto dell’offerta risultante dal suo piano di investimento con quella del Dissette.
La posizione è chiara: la Rosolina Mare s.p.a. potrebbe ottenere, in caso di rinnovo della procedura comparativa (emendato dai vizi, ravvisati dal TAR), il rilascio della concessione quadriennale, senza alcuna necessità che la Regione ripeta la procedura (il TAR non avrebbe affermato l’inderogabile obbligatorietà della ripetizione della procedura, come sostiene l’appellante in modo distorto e fuorviante).
La
tesi non convince; anzi, essa dimostra, in modo indiretto, che il TAR non poteva
proseguire il giudizio, una volta che la Rosolina Mare s.p.a. era stata esclusa
dalla
procedura.
Non occorre fare un’esegesi puntuale della sentenza appellata, essendo al riguardo sufficiente richiamare il testo della deliberazione n. 76/2000, nella quale si precisa che la sola istanza che presenta un progetto di investimento circostanziato è quella della Ditta Dissette, che questa Ditta è l’unica concorrente che ha presentato la documentazione prevista dalle DD.G.R. 1615/98 e 5305/98, e che è stato impossibile valutare il piano della Rosolina Mare s.p.a., avendo questa indicato solamente una cifra globale, senza fornire un computo metrico con un dettaglio analitico degli interventi ed il loro costo e, inoltre senza una determinazione dei tempi di attuazione….
Appare chiaro che la Rosolina Mare s.p.a. non ha validamente partecipato alla procedura comparativa, in quanto non ha presentato la documentazione prevista dalle menzionate DD.G.R. 1615/98 e 5305/98, per cui giammai la stessa potrebbe giovarsi dell’annullamento della procedura, conclusasi con il rilascio della concessione quadriennale alla Ditta Dissette.
4.- In conclusione, deve essere respinto l’appello principale avverso la sentenza n.1995/2001, e deve essere accolto l’appello incidentale, proposto dalla Ditta Dissette avverso la stessa sentenza nella parte in cui dispone la prosecuzione del giudizio, il che comporta anche l’accoglimento dell’appello principale, proposto dallo stesso Dissette, avverso la successiva sentenza n.1482/2003, nei cui confronti l’appellante reitera la medesima censura dell’appello incidentale avverso la citata sentenza n.1995/2001. Il tutto, con assorbimento delle questioni ulteriori poste dalla Rosolina Mare s.p.a. con l’appello incidentale nei confronti della sentenza n. 1482/2003.
5.- Rimane da esaminare l’appello incidentale della Ditta Dissette, nella parte in cui contesta la statuizione della sentenza n.1995/2001 di reiezione del suo ricorso (n.1652/1999) avverso il provvedimento 4 maggio 1999 di comunicazione di diniego alla stessa della concessione demaniale del villaggio turistico “Rosolina Club detto dei Francesi” ed il parere negativo espresso dalla Capitaneria di Porto con nota del 1° aprile 1999, nonché avverso la deliberazione di G.R. n. 1059/1999, nella parte in cui è stata rilasciata alla Rosolina Mare s.p.a. detta concessione, limitatamente al periodo 1.1.1999 – 31.12.1999.
L’appello deve essere respinto, dovendosi pienamente condividere le osservazioni del TAR, il quale, dopo avere riassunto le censure dedotte, ha rilevato che la ricorrente ha trascurato di considerare l’effettiva dinamica del procedimento.
In effetti, il parere negativo della Capitaneria di Porto del 1° aprile 1999, sebbene distinto – come rileva l’appellante – dal parere richiamato nella deliberazione regionale n.1059/1999, è stato superato dagli sviluppi del procedimento, come dimostra il contenuto di quest’ultima, la quale non riconosce il c.d. diritto di insistenza a favore della Rosolina Mare s.p.a.. Il rilascio della concessione temporanea alla Rosolina Mare è, inoltre, avvenuto sulla base di una considerazione di opportunità, che non è stata espressa dal TAR, come erroneamente ritiene la Ditta Dissette, ma dalla Regione, la quale del tutto correttamente ha ritenuto necessario autorizzare in via provvisoria la concessione del villaggio alla Rosolina Mare s.p.a., al fine di permettere la fruizione del villaggio nella presente stagione. Detto altrimenti, l’unica possibilità di fruizione del villaggio era quella di affidarne la gestione al soggetto che avesse l’attuale disponibilità delle strutture e dei relativi accessori, come significativamente rilevato dal TAR.
L’appello incidentale sul punto va, pertanto, respinto.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese e degli onorari dei due gradi di giudizio. Sono invece poste a carico della soccombente Rosolina Mare s.p.a. le spese e le competenze dovute per la consulenza tecnica di ufficio (rivelatasi inutile), per il pagamento delle quali il TAR ha condannato in solido la Regione Veneto e Gianluca Dissette nella misura di E 904, 73 per spese, e di E 6950,00 per competenze, oltre gli accessori di legge, se dovuti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, previa riunione, respinge l’appello n.5936/2002, accoglie in parte l’appello incidentale proposto nel medesimo ricorso, accoglie l’appello principale n.1482/2003, e dichiara assorbite le questioni non esaminate, e in particolare le censure di cui all’appello incidentale proposto nel ricorso n.1482/2003. Compensa le spese e gli onorari di giudizio dei due gradi di giudizio, e pone a carico della Rosolina Mare s.p.a. le spese e le competenze dovute per la consulenza tecnica di ufficio, disposta con la sentenza n. 1995/2001.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, l’8 luglio 2003, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Giorgio GIOVANNINI Presidente
Alessandro PAJNO Consigliere
Luigi MARUOTTI Consigliere
Chiarenza MILLAMGGI COGLIANI Consigliere
Giuseppe ROMEO Consigliere Est.
_______________________________________________________________________________________________________
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.7177/2005
Reg.Dec.
N. 6853 Reg.Ric.
ANNO 2004
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto da De Florentiis Lidia, rappresentata e difesa dall' avv.to Giulio Cerceo, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Nino Paolantonio, in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;
contro
Regione Abruzzo in persona del Presidente pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso la stessa in Roma via dei Portoghesi n. 12;
e nei confronti
del Comune di Montesilvano in persona del Sindaco pro tempore,
della Giunta Regionale Direzione Generale Turismo Ambiente Energia, in persona del legale rappresentante pro tempore, entrambi non costituiti;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sezione di Pescara, n. 275/2004;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 28-10-2005 relatore il Consigliere Roberto Chieppa.
Uditi l'Avv. Cerceo e l'Avv. dello Stato Ferrante;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O E D I R I T T O
1. Con concessioni stagionali, assentite dal Dirigente del Servizio Demanio marittimo per finalità turistico ricreative della Direzione Generale Turismo della Regione Abruzzo, la parte ricorrente è stata autorizzata negli anni 2000, 2001 e 2002 ad occupare una zona demaniale marittima sita nel Comune di Montesilvano ad uso “posa ombrelloni ed attrezzature balneari e giochi” e per l’anno 2003 con concessione 14 maggio 2003, n. 54/03, è stata autorizzata, come negli anni precedenti, ad occupare una zona demaniale marittima sita nel Comune di Montesilvano per la durata di mesi quattro e giorni 18 (dal 14 maggio al 30 settembre 2003).
Con ulteriore istanza ha chiesto alla Regione Abruzzo che la durata di tale concessione fosse fissata in sei anni.
Con provvedimento 5 agosto 2003, n. 7344, il Dirigente del Servizio Demanio marittimo per finalità turistico ricreative della Direzione Generale Turismo della Regione Abruzzo ha respinto tale richiesta.
Il ricorso proposto per l’annullamento di tale provvedimento da De Florentiis Lidia è stato respinto dal Tar Pescara con la sentenza n. 275/2004, avverso cui è stato proposto appello per i seguenti motivi:
1) Violazione dell’art. 15 della L.R. Abruzzo 17 dicembre 1997, n. 141, così come modificato dall’art. 1 della L.R. Abruzzo 29 luglio 1998, n. 63, e delle deliberazioni della Giunta regionale d’Abruzzo 7 dicembre 2000, n. 1590, e 20 marzo 2000, n. 325; l’interpretazione del citato art. 15 fornita dal Tar è erronea, o, in caso contrario, è costituzionalmente illegittima.
2) Violazione degli artt. 36, ultima parte, del codice della navigazione, dell’art. 1 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con modificazioni nella L. 4 dicembre 1993, n. 494, così come modificato dall’art. 10, II comma, della L. 16 marzo 2001, n. 88, e dall’art. 13 della L. 8 luglio 2003, n. 172, e dell’art. 8 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione. Le clausole che escludevano il rinnovo ed il diritto di insistenza, avendo valenza negoziale, avrebbero dovuto essere approvate con separata sottoscrizione.
3) Violazione dell’art. 1, II comma, del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con modificazioni nella L. 4 dicembre 1993, n. 494, così come sostituito dall’art. 10, II comma, della L. 16 marzo 2001, n. 88. Il rinnovo automatico delle concessioni introdotto dalla legge n. 88/01 si riferisce anche alle concessioni a carattere stagionale, come quella assentita alla ricorrente, in sostanziale rinnovo di precedenti concessioni; nè la mancata adozione da oltre dieci anni del Piano regionale del demanio marittimo e del piano spiaggia avrebbe potuto sacrificare le aspettative della parte ricorrente.
4) Ulteriore violazione dell’art. 1, II comma, del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con modificazioni nella L. 4 dicembre 1993, n. 494, così come sostituito dall’art. 10, II comma, della L. 16 marzo 2001, n. 88. Il diritto di insistenza e l’automatismo del rinnovo sono propri di tutti i rapporti di concessione.
5) Erronea applicazione del diritto di insistenza. Eccesso di potere per mancanza dei presupposti e per illogicità. La ricorrente, essendo da anni titolare della stessa concessione, è titolare di una posizione qualificata in ordine al bene in questione; le va, pertanto, riconosciuto il diritto di insistenza.
6) Illegittimità costituzionale dell’art. 15 della L.R. Abruzzo 17 dicembre 1997, n. 141, così come modificato dall’art. 1 della L.R. Abruzzo 29 luglio 1998, n. 63. Il rilascio dell’atto concessorio contiene ex se la facoltà di rinnovo e la potestà di revoca, mentre l’esclusione del diritto di insistenza contrasta con i principi contenuti nelle leggi cornici statali vigenti in materia, attuando una ingiustificata disparità di trattamento rispetto agli altri titolari di concessioni e limitando ingiustificatamente l’iniziativa economica privata. L’eccezionalità della esclusione del diritto di insistenza prevista in tale legge regionale dura da anni, venendo così a comprimere a tempo indeterminato le attività economiche degli interessati.
7) Eccesso di potere per mancanza dei presupposti e per violazione dei principi fondamentali dell’ordinamento in ordine alla razionalità ed all’efficienza dell’attività amministrativa. La mancanza di pianificazione della spiaggia del Comune di Montesilvano non avrebbe potuto costituire ostacolo alla utilizzazione del tratto di litorale in parola, dal momento che sono adoperati impianti facilmente amovibili.
Nel corso del giudizio di appello è intervenuta l’adozione del piano spiaggia del comune di Montesilvano e il tratto di spiaggia in questione è stato classificato con destinazione SL5 (spiaggia libera).
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Oggetto della controversia è la pretesa della ricorrente alla modifica della durata di una concessione demaniale ad uso balneare, rilasciata con carattere stagionale e chiesta poi per la durata di sei anni, negata invece dall’amministrazione.
La ricorrente formula una serie di censure relative all’interpretazione dell’art. 15 della L.R. n. 141/97 e al coordinamento con la vigente disciplina statale in materia e deduce poi l’incostituzionalità della norma regionale se interpretata come fatto dal Tar.
Il primo gruppo di censure, che può essere esaminato congiuntamente, è infondato.
La pretesa della ricorrente di ottenere l’ampliamento della durata della concessione demaniale ad uso balneare contrasta con il chiaro disposto dell’art. 15 della L.R. n. 141/97.
Con tale legge la Regione Abruzzo ha previsto l’approvazione da parte del Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale, del Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (P.D.M.), nel quale deve essere riservata alla libera e gratuita fruizione una quota percentuale di arenile non inferiore al 20% della superficie esistente destinata alle finalità turistiche ricreative e deve essere evitata sequenze ininterrotte di aree in concessione.
Il citato art. 15 ha previsto inoltre, quale misura di salvaguardia fino all’entrata in vigore del P.D.M., che “nei Comuni sforniti del piano spiaggia comunale vigente” (tra i quali è ricompreso il Comune di Montesilvano) “non è consentito il rilascio di nuove concessioni, con le eccezioni di quelle a carattere stagionale o temporaneo senza diritto di insistenza, connesse funzionalmente alla gestione di attività alberghiere con un fronte mare non superiore a m. 60 ovvero per l'esercizio di attività e manifestazioni sportive o ricreative”; è stata, invece, prevista la possibilità di autorizzare il rinnovo delle concessioni già in essere ove garantite e rispettate determinate condizioni.
Tale testo dell’art. 15 sopra citato, in realtà, è frutto della modifica introdotta con l’art. 1 della L.R. n. 63 del 1998, in quanto il precedente testo così disponeva: “nei Comuni sforniti del Piano Spiaggia comunale vigente non possono essere rilasciate nuove concessioni e possono essere autorizzati rinnovi di concessioni già in essere purché siano garantite e rispettate le condizioni di cui all'art. 13”.
In definitiva, con la normativa in questione la Regione Abruzzo aveva in un primo tempo disposto che nell’attesa dell’approvazione del P.D.M. non fosse possibile rilasciare alcuna nuova concessione sulle aree del demanio marittimo, ma solo disporre il rinnovo delle concessioni esistenti; in un secondo tempo, con la modifica introdotta con la L.R. n. 63 del 1998, ha previsto la possibilità di rilasciare solo concessioni a carattere stagionale o temporaneo senza diritto di insistenza.
Alla data di adozione del provvedimento impugnato, il comune di Montesilvano era privo del piano spiaggia con la conseguente applicazione della descritta misura di salvaguardia, di cui alla lett. b), del comma 2 dell’art. 15 della L.R. n. 141/1997.
Tale misura impedisce in modo categorico il rilascio di nuove concessioni con la sola eccezione “di quelle a carattere stagionale o temporaneo senza diritto di insistenza”.
Nel caso di specie, la ricorrente non chiedeva il mero rinnovo della concessione stagionale in corso, ma aveva domandato l’ampliamento a sei anni della concessione con chiaro mutamento delle caratteristiche della stessa che veniva a perdere il carattere stagionale.
Si ritiene che il citato art. 15 non abbia creato una nuova tipologia di concessione, ma abbia introdotto una misura di salvaguardia che impedisce una compromissione degli assetti degli interessi in attesa della prevista pianificazione.
Il divieto di rilascio di nuove concessioni viene così temperato, consentendo tale rilascio solo di concessioni aventi caratteristiche tali (perché stagionali) da non pregiudicare le scelta da effettuare attraverso l’adozione dei piani.
Il contenuto della disposizione di cui al citato art. 15 impediva, dunque, l’accoglimento della domanda della ricorrente con la conseguenza che risultano infondati tutti i motivi attinenti all’interpretazione o all’applicazione di detta norma, in quanto:
a) il carattere temporaneo ed eccezionale tipico delle misure di salvaguardia esclude che possano ipotizzarsi contrasti con le norme statali che fissano in sei anni la durata delle concessioni;
b) l’esclusione di un rinnovo con ampliamento della durata della concessione a sei anni e del diritto di insistenza deriva non dall’inserimento di specifiche clausole nelle convenzioni stipulate, ma direttamente dalla legge regionale e non si pone quindi alcuna necessità di specifica approvazione per iscritto di clausole operanti ex lege;
c) l’anzidetta natura delle misure di salvaguardia esclude l’applicabilità delle diverse disposizioni statali inerenti il rinnovo automatico delle concessioni ed inoltre alcun diritto al rinnovo può essere individuato in capo al titolare di una concessione stagionale, chiaramente soggetta per la sua natura temporanea, all’incidenza di diverse scelte effettuate (o che saranno effettuate) in sede di pianificazione;
d) al più la ricorrente avrebbe potuto invocare il diritto di insistenza in ipotesi di rilascio di nuova concessione, risultata compatibile con le scelte pianificatorie (ipotesi che non ricorre nel caso di specie);
e) la mancanza di pianificazione della spiaggia del Comune di Montesilvano costituiva legittimo motivo per limitare l’utilizzo del tratto di litorale in questione attraverso una concessione temporanea, consentita anche grazie all’uso di impianti facilmente amovibili.
3. Deve a questo punto essere esaminata la censura, con cui la ricorrente deduce l’illegittimità costituzionale dell’art. 15 della L.R. n. 141/1997 per contrasto con i principi fondamentali contenuti nelle leggi statali vigenti in materia, per disparità di trattamento rispetto agli altri titolari di concessioni e per il sacrificio imposto all’iniziativa economica privata.
La questione di costituzionalità è manifestamente infondata.
Va subito chiarito che con l’applicazione del citato art. 15 non si crea alcuna disparità di trattamento tra diversi titolari di concessioni, in quanto la norma ha lo scopo di cristallizzare la situazione esistente, demandando ogni futura scelta ad un momento successivo alla pianificazione del territorio.
In tale fase transitoria, l’applicazione delle descritte misure di salvaguardia comporta alcuni limiti nel rilascio delle concessioni, perfettamente coerenti con la prevista pianificazione.
Inoltre, non si è in presenza di alcuna compressione a tempo indeterminato delle attività economiche degli interessati, in quanto le misure di salvaguardia hanno carattere temporaneo fino all’approvazione dei piani ed anzi proprio una corretta pianificazione consentirà agli interessati di poter meglio programmare le proprie attività sul litorale; esula dall’oggetto del presente giudizio ogni questione relativa ai tempi di approvazione dei piani e ci si può limitare ad evidenziare come comunque ogni soggetto interessato poteva, attraverso gli strumenti messi a disposizione dall’ordinamento, stimolare la Regione ad esercitare la potestà pianificatoria.
Con riguardo al riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni, si osserva come il citato art. 15 della L.R. Abruzzo n. 141/1997 attiene principalmente alla materia del governo del territorio.
La Corte Costituzionale ha già avuto modo di evidenziare che la materia del governo del territorio, attribuita dall’art. 117, comma, 3, della Costituzione alla legislazione concorrente Stato – Regioni, comprende l’urbanistica (sent. n. 303/03) e l’edilizia (sent. n. 362/03), ma non si esaurisce in tali ambiti specifici coinvolgendo “l'intera e ben più ampia disciplina del governo del territorio”, già ritenuta comprensiva, in linea di principio, di "tutto ciò che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività" (sent. n. 307/03) - ossia l'insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio (sent. n. 196/04).
Con la recente sentenza n. 232 del 2005, la Corte Costituzionale, oltre a ribadire che edilizia e urbanistica rientrano nella materia del governo del territorio, ha precisato che il potere delle Regioni di stabilire la disciplina degli strumenti urbanistici nell'ambito dei principi fondamentali determinati dallo Stato, si estende a tutti i valori che gli strumenti urbanistici devono tutelare.
Sulla base di tale giurisprudenza costituzionale deve, quindi, ritenersi che la disciplina della pianificazione dell’utilizzazione delle aree del demanio marittimo rientri nella materia di legislazione concorrente del governo del territorio, in cui la potestà legislativa spetta alle Regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
La disciplina della pianificazione regionale, lungi dal porsi in contrasto con i principi fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato, costituisce invece attuazione di quei principi e, in particolare, di quelle norme statali che fin dall’entrata in vigore dell’art. 6 del D.L. n. 400/93, convertito in legge n. 494/93, hanno previsto la predisposizione da parte delle Regioni di un piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo.
Anzi rientra nel sistema dei principi che si possono trarre dalla legislazione statale in materia di pianificazione del territorio e di pianificazione ambientale che in corrispondenza di previsione di obbligo di pianificazione vi siano idonee misure di salvaguardia o forme di norme catenaccio, che, oltre a non creare nel frattempo ostacoli alla effettiva realizzazione della pianificazione, inducano - in aggiunta all’interesse pubblico istituzionale dell’organo preposto alla pianificazione – all’emersione di interessi concorrenti dei soggetti titolari di diritti sul territorio da pianificare alla entrata in vigore del piano, che li libera dai blocchi più o meno generalizzati.
La concreta disciplina di approvazione dei piani spetta ai legislatori regionali, i quali ben possono, proprio al fine di attuare le finalità indicate dalle leggi statali, rendere effettivo il proprio intervento pianificatorio attraverso misure di salvaguardia, che tipicamente accompagnano una corretta programmazione degli usi consentiti ed evitano che, nelle more dell’adozione dei piani, possano consolidarsi posizioni non compatibili con il buon uso del territorio.
Alcun principio fondamentale dello Stato si pone in contrasto con un intervento legislativo di tal genere, non assumendo alcuna rilevanza le diverse disposizioni statali che regolano a regime il rilascio delle concessioni demaniali e che presuppongono una corretta pianificazione da parte delle Regioni.
Va, infine, aggiunto che la norma sospettata di incostituzionalità dalla ricorrente in parte riguarda il procedimento e i tempi di approvazione del Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (P.D.M.) e quindi la disciplina di un procedimento di pianificazione di competenza regionale, rientrando nella potestà legislativa regionale in ordine alla disciplina dei procedimenti relativi a settori rientranti nella sfera delle proprie attribuzioni.
4. In conclusione, l’appello deve essere respinto.
Alla soccombenza della ricorrente seguono le spese del presente grado di giudizio nella misura indicata in dispositivo.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.
Condanna la ricorrente alla rifusione, in favore della Regione Abruzzo delle spese di giudizio, liquidate nella complessiva somma di Euro 4.000,00, oltre Iva e C.P.;
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 28-10-2005 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente
Sabino Luce Consigliere
Luigi Maruotti Consigliere
Giuseppe Romeo Consigliere
Roberto Chieppa Consigliere
Est.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.1479/2007
Reg.Dec.
N. 426 Reg.Ric.
ANNO 2006
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto da Dies Salvatore, rappresentato e difeso dall’avv. Giampiero Amorelli, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via dei Mille, n. 41/A;
contro
il Comune di Gaeta, rappresentato e difeso dall’avv. Alfredo Zaza d’Aulisio, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, vicolo Orbitelli, n. 31, presso lo studio del prof. avv. Francesco Cardarelli;
Rispoli Mauro, e la Bussola s.r.l., non costituiti;
e nei confronti di
Regione Lazio, non costituita;
per l'annullamento
della sentenza n. 214 del 2005 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. staccata di Latina.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune appellato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 27 febbraio 2007, relatore il Consigliere Giuseppe Romeo, uditi l’avv. Amorelli e l’avv. Zaza d’Aulisio;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Con la sentenza, di cui viene chiesta la riforma, il TAR Latina ha respinto il ricorso dell’istante avverso il provvedimento comunale di reiezione della sua “domanda di concessione in concorrenza con domanda di <