"Evoluzione dell' ordinamento portuale; prospettive" della Dott.ssa Roberta Egidi
INDICE
CAPITOLO 1 "Il bene porto e l'evoluzione della normativa portuale"
CAPITOLO 2 "L'istituizione dell' Autorità portuale"
CAPITO LO 3 "L'organizzazione dei servizi e delle operazioni portuali"
CAPITO LO 4 "La riforma del lavoro portuale"
CAPITOLO 5 " Prospettive"
l.IL BENE PORTO E L'EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA PORTUALE
Il sistema più economico per trasportare carichi pesanti a grandi distanze è quello di spedirli via acqua, attraverso grandi navi.Questo l'uomo l'ha imparato sulle rive dei grandi fiumi deU'India e del Medio Oriente, dove sorsero le prime civiltà e da dove, sempre via acqua, la civiltà si è irradiata fin nelle più lontane parti del mondo. Per molto tempo la navigazione marittima si svolse lungo le coste (navigazione di cabotaggioima, neII'anno 1000, con l'invenzione della vela quadrata e deIIa bussola, la navigazione iniziò a fare grandi progressi e ciò che più contribuì a cambiare il disegno e il funzionamento delle navi, fu la Rivoluzione Industriale. Verso la fine del diciannovesimo secolo tutte le grandi navi erano ormai costruite in ferro e più tardi in acciaio ed iniziarono ad essere costruiti porti ed eretti fari anche neIIe zone costiere più pericolose. Un porto è come un ponte fra la terra ferma e il mare: le navi vi caricano e scaricano le loro merci e vi si rifugiano durante le tempeste. Fornire una definizione di porto non è semplice, poichè in questa nozione confluiscono diversi elementi di natura economica e di natura giuridica, strutturali e funzionali ; non è di aiuto neppure il cod. della navigazione ed il relativo regolamento, né il cod. civile che include il porto tra i beni demaniali. 2 Per la letteratura anglosassone, si considera porto un punto che sia terminale ad una rotta marittima, dotato di attrezzature come bacini, mezzi meccanici e magazzini, necessari al trasferimento di beni da e alla nave. Una svolta nella concezione dei porti, si verifica nel XIX secolo, quando il continuo perfezionamento della tecnica navale, il grande sviluppo della rete stradale e ferroviaria e l'incremento dei prodotti da trasportare alla rinfusa via mare, determinano la necessità di un collegamento tra i trasporti marittimi e quelli terrestri.ll porto, dunque, da una funzione unica e primaria, passa ad una pluralità di funzioni. La portualità italiana è una delle normative che ha subito più riforme, tanto da risultare profondamente diversa rispetto al decennio appena trascorso. Il suo excursus prende l'avvio, storicamente con il libro II del codice di commercio (r.d 25 giugno 1865,n2360), che rappresentò il primo corpus legislativo in materia di navigazione marittima, nel quale trovò collocazione anche la disciplina dell' ordinamento Amministrativo portuale. Inizialmente, gli aspetti relativi alle attività commerciali che si svolgevano nei porti, erano disciplinate dal cod. di commercio, mentre gli aspetti amministrativi venivano regolati dal cod. della Marina mercantile del 1877. Fondamentali furono i successivi interventi sull'ordinamento portuale con il tu sui porti (r.d 2 aprile 1885,n 3095), il regolamento per la sanità marittima (r.d 29 settembre 1895,n.636) e molti altri, per cui i provvedimenti in vigore alla data dell'emanazione del codice della navigazione del 1942 erano notevoli. Il cod.civ.(art.822 ) e il cod.nav.(art.28), enumerano il porto tra i beni del demanio marittimo appartenenti allo Stato; dunque esso era visto come il primo soggetto interessato alla materia portuale. Con il passare del tempo, l'intrecciarsi delle competenze delle diverse amministrazioni locali e centrali interessate alle attività del porto, portarono sempre più alla ricerca di forme di gestione autonoma, che consentissero un migliore sfruttamento e sviluppo del porto. A questo scopo occorreva velocizzare l'adozione dei provvedimenti e ciò sembrava possibile solo con l'accentramento di molte funzioni ed attività in un unico organismo locale ed autonomo rispetto allo Stato. La necessità di una tale nuova organizzazione, si avvertì nel 1903, con la nascità del Consorzio del porto di Genova (Legge 12 febbraio 1903, n.50). Nel corso del tempo ci si dovette rendere conto che la regolamentazione alla quale si era giunti non era adeguata alle esigenze del traffico marittimo e che, invece era motivo di molte gravi deficienze del sistema portuale italiano, per cui tali Consorzi/Enti portuali, difatto costituivano un freno per lo sviluppo del porto stesso. Si avanzarono varie proposte di riforma, tutte ispirate a mantenere un sistema di gestione autonoma dei porti, attraverso modifiche alla struttura e alle funzioni degli Enti portuali; e si iniziò a parlare di un' attività di programmazione per creare connessioni con la realtà ambientale, urbanistica, ect. Nel frattempo, la portualità italiana nell'immediato dopo guerra entrava in crisi, cominciando a mostrarsi sempre meno competitiva rispetto ai porti del nord Europa (es.Goteborg) e agli scali del Mediterraneo. Il l0 dicembre 1991, la di Corte di Giustizia della Comunità Europea, dichiarando illegittimi gli articoli dal 108 al 112 del cod. della navigazione, ha dato il via al vero e proprio processo di riforma dell' ordinamento dei porti. Attualmente, le disposizioni contenute nella Legge.n.84 del 1994, con cui l'Italia si è adeguata al diritto comunitario, rappresentano il caposaldo della normativa portuale,unitamente alle disposizioni del codice della navigazione. Il 3° comma dell'art.4 della L.n.84/1994, detta le funzioni cui sono deputati i porti; il 4° comma i suoi criteri di inquadramento. Il porto può avere una delle seguenti funzioni:
-commerciale; -idustriale e petrolifera;
-di servizio passeggeri; -peschereccia;
-turistica e da diporto.
Inoltre i porti vengono suddivisi come segue:
a)Porti di categoria I: porti,o specifiche aree portuali, finalizzati alla difesa militare e alla sicurezza dello Stato;
b )Porti di categoria II:
-classe I: porti, o specifiche aree portuali, di rilevanza economica intemazi onal e;
-classeII: porti, o specifiche aree portuali, di rilevanza economica nazionale;
-classe III: porti,o specifiche aree portuali, di rilevanza economica regionale e interregionale.
IL testo di Legge, si compone di 29 articoli rubricati, senza alcuna loro partizione in capitoli, sezioni o titoli:
Articolo I-Finalità della Legge
Articolo 2-0rganizzazioni portuali.Autorità portuali e Autorità marittime
Articolo 3-Costituzione del comando generale del Corpo delle Capitanerie Articolo 4-Classificazione dei porti
Articolo S-Programmazione e realizzazione delle opere portuali.Piano regolatore portuale.
Articolo 6-Autorità portuale
Articolo 7 -Organi dell'Autorità portuale
Articolo 8-Presidente dell'Autorità portuale
Articolo 9-Comitato portuale
Articolo 10-Segretario generale
Articolo 11-Collegio dei revisori dei conti
Articolo 12-Vigilanza sull'autorità portuale
Articolo 13-Risorse finanziarie
Articolo 14-Competenze dell'Autorità marittima Articolo IS-Commissioni consultive
Articolo 16-0perazioni portuali
Articolo l7-Disciplina della fomitura del lavoro portuale Articolo l8-Concessione di aree e banchine
Articolo19-Autonomie funzionali
Articolo 20-Costituzione delle Autorità portuali e successione delle società alle organizzazioni portuali
Articolo 21- Trasfonnazione in società delle compagnie e gruppi portuali
Articolo 22-Agevolazioni fiscali
Articolo 23-Disposizioni in materia di personale
Articolo 24-Nonne previdenziali,di sicurezza e di igiene del lavoro Articolo 25-Nonne assistenziali
Articolo 26- Trasferimento al Ministro dei Trasporti e della navigazione del servizio per l' escavazione dei porti marittimi nazionali
Articolo 27-Nonne transitorie e abrogative
Articolo 28-Copertura finanziaria
Articolo 29-Interventi vari
Volendo sintetizzare, la Legge di rifonDa portuale affronta qualiì problematiche di rilievo:
-l'istituzione dell'autorità Portuale, in alcuni porti nazionali (art. 6), e la determinazione delle sue prerogative e funzioni;
-la nuova organizzazione del lavoro nei porti con trasfonnazione delle Compagnie Lavoratori Portuali in Società o Cooperative di servizi;
-la costituizione del Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto in sostituzione del preesistente Ispettorato Generale;
-la nuova disciplina delle concessioni per l'utilizzazione delle aree portuali.
Data la natura di questo lavoro, non sarà possibile un' analisi particolarmente approfondita di tutti gli aspetti sopra accennati, ma si cercherà di fare un quadro globale di tutti i mutamenti fin' ora in atto, dato che oggi sembrano essere imminenti importanti cambiamenti di prospettiva nell' ordinamento portuale.
2.L'ISTITUIZIONE DELL' AUTORITA' PORTUALE
Prima della L.n.84/1994, figura centrale della disciplina dei porti era l'Autorità marittima, quale organo periferico del Ministero dei trasporti e della Navigazione, che svolgeva anche funzioni di polizia marittima e amministrativa; ed il cod. della nav.,esplicitamente, nell'art.l08 ora abrogato, affidava la disciplina e la vigilanza delle operazioni portuali al Comandante del Porto. Con il termine operazioni portuali, si indicano le attività economiche principali che si svolgono nei porti, qualificate dall'art.16 della L.n.84, come operazioni di carico e scarico, anziché di imbarco e sbarco. La scelta dei due nuovi termini è stata ritenuta adatta al cambiamento dei tempi, per cui dalle navi si passa velocemente su camion o altri mezzi di trasporto ed il porto, diviene una vera e propria piattaforma modale. Le prerogative del comandante del porto erano:
-vigilanza sul funzionamento degli uffici del lavoro portuale
-rilascio concessione in porto per le attività di impresa e determinazione del relativo canone
-sospensione o revoca delle concessioni, ect.
In tal modo, l'Autorità marittima esercitava funzioni di coordinamento, controllo e gestione amministrativa delle attività portuali. Con le Compagnie portuali, che erano enti economici privati, si cercò di aggregare le varie competenze spettanti a diversi uffici pubblici, si cercò di alleggerire lo Stato degli oneri di costruzione e manutenzione delle opere portuali, realizzando una politica tecnico-amministrativa unitaria nella gestione dei porti. L'art.110 del cod. nav.sanciva il principio della riserva delle operazioni portuali, in favore delle Compagnie stesse; in tal modo, agli Enti portuali vennero devolute funzioni di programmazione, realizzazione, gestione delle opere portuali e gestione del demanio marittimo, mediante l'istituto della "concessione". Essi,quindi,si presentavano come Enti multifunzionali. Gli Enti dovevano occuparsi, inoltre, di promozione dei traffici marittimi etale attività poneva ogni scalo in concorrenza con gli altri, proprio perché ora mancava una programmazione a livello nazionale e regionale. La diretta conseguenza fu, ancora una volta, una scarsa competitività dei porti italiani. Con la Legge Quadro n.84/1994, sul "Riordino della legislazione in materia portuale", si cerca di risolvere queste problematiche con l'istituzione delle Autorità portuali. Il principio guida della Riforma appare essere quello della separatezza tra controllo e gestione delle attività portuali. A tale scopo, la Legge n.84/1994 ha istituito le Autorità portuali: enti pubblici con il compito di amministrare le attività portuali all'interno dei porti,ma non di svolgerle. Esse hanno la sola funzione di controllo e non sono istituite in tutti i porti6, per cui dove non ci sono, i suoi compiti sono affidati alle Autorità marittime locali (art. 14). In breve, le Autorità portuali prendono il posto degli Enti portuali, che avevano compiti di gestione, svolgendo soltanto un'attività di controllo 7, mentre "spettano all' Autorità marittima le funzioni di polizia e di sicurezza previste, dal cod. della navigazione e dalle leggi speciali, funzioni amministrative"(art.6 comma 6). Sono compiti fondamentali e frnalità dell'Autorità portuale:
-indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle e le rimanenti operazioni portuali, previste dall' art. 16 comma 1 della Legge stessa e delle altre attività commerciali e industria esercitate nei porti, con potere di regolamentazione attraverso Ordinanze;
-manutenzione delle parti comuni dell' ambito portuale, previa convenzione con il Ministero dei Lavori Pubblici ;
-affidamento e controllo delle attività dirette alla fomitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, individuati con decreto del Ministero dei Trasporti e della Navigazione.
Essendo una persona giuridica di diritto pubblico, l'Autorità portuale è dotata di autonomia di bilancio e frnanziaria nei limiti della Legge stessa, per assicurare al meglio lo sviluppo delle attività produttive, ma la sua attività è sempre soggetta al controllo dello Stato nella figura del Ministero dei Trasporti e della Navigazione. L'originario testo dell' art. 6 comma 6, prevedeva che:"le Autorità portuali non possono in alcun caso, né direttamente, né attraverso la costituzione o la partecipazione in società, esercitare la gestione delle operazioni portuali e di ogni altra attività strettamente connessa."In seguito, con la modifica contenuta nella Legge n.30 del 1998, si ammette invece, che dette Autorità possano esercitare attività accessorie o strumentali a quelle istituzionali, anche ai fini della promozione e dello sviluppo dell'intermodalità, della logistica e delle reti trasportistiche, potendo a tal fine costituire società per lo svolgimento di attività economiche nei porti stessi. Le Autorità Portuali sono formate dai seguenti organi (art. 8):
1)Il presidente dell'Autorità Portuale (scelto dal Ministro dei trasporti tra una tema prescelta dalla collettività del luogo in cui l'Ente eserciterà l'attività:presidente della camera di commercio, sindaco e presidente della provincia): presiede il comitato portuale; sottopone al comitato, per l'approvazione, il piano operativo tri ennal e; sottopone al comitato, per l'adozione il piano regolatore portuale, provvede al coordinamento delle attività svolte nel porto; ect.
2)comitato portuale (organo collegiale): coadiuva il Presidente nei compiti di programmazione, pianificazione e controllo.
3)segretario generale (nominato dal comitato, su proposta del presidente): provvede ai numerosi adempimenti amministrativi.
4)il collegio dei revisori dei conti: provvede al riscontro degli atti di gestione, accerta la regolare tenuta di libri e scritture contabili, effettua le verifiche di cassa, ect.
L'abrogato art.lll del cod. della navigazione prevedeva, per l'esercizio di operazioni poruali per conto di terzi, il rilascio di una concessione e l'art.201 del reg.nav.mar., per l'esercizio abituale di operazioni portuali per conto proprio, il rilascio di un' apposita licenza. Con la L.n.84 sono state introdotte delle norme volte ad eliminare la situazione di monopolio a favore, invece, di un regime di libera concorrenza, che è stato realizzato con l'abrogazione del precedente regime concessori09, sostituito con una semplice richiesta di autorizzazione all'Autorità portuale (regime autorizzatorio), sia per le imprese che possono operare per conto proprio, che per quelli che operano per conto di terzi (art. 16). La suddetta autorizzazione è rilasciata dopo un' attenta istruttoria lO e le Autorità Portuali possono stabilire un numero massimo di soggetti cui rilasciare l'autorizzazione per svolgere le attività portuali, sempre con provvedimento motivato che, in caso di controversie, potrà essere impugnato davanti all' Autorità Amministrativa o davanti all' Antitrust (autorità garante della libera concorrenza nei mercati). Secondo il dettato dell' art. 16, comma 4 della L.n.84/1994, i soggetti che vengono autorizzati dovranno garantire determinati requisiti Il ,al fine di mantenere un certo livello di competitività nel porto:
-idonea capacità tecnica-organizzativa
-idonea capacità fmanziaria
-la presentazione di un programma operativo sullo svolgimento dei traffici Il programma operativo che viene presentato, dovrà specificare con quali investimenti attuerà i nuovi traffici o svilupperà quelli già esistenti e individuare le aree per lo svolgimento delle operazioni portuali. Naturalmente, il rilascio non è legato al solo possesso dei requisiti sopra elencati, ma allo svolgimento di una gara pubblica e saranno rilasciate un numero di autorizzazioni che tengano conto delle capacità dello scalo. Spetterà all'Autorità portuale, il compito di effettuare annualmente un controllo sui risultati del programma presentato dalle imprese autorizzate, al fine di verificare il rispetto delle condizioni previste. Infine, le imprese hanno l'obbligo di comunicare all'Autorità portuale, o in sua vece all'Autorità marittima, le tariffe che intendono praticare nei confronti degli utenti ed ogni successiva variazione, al fine di adeguarsi costantemente al principio di trasparenza. Le Autorità portuali svolgono, inoltre, un'attività strumentale rispetto alla programmazione: la pianificazione portuale. Essa si realizza attraverso un piano regolatore portuale che serve soprattutto a programmare quella che sarà la spesa pubblica per la realizzazione delle varie opere pubbliche (art.5 ).La costruzione e manutenzione delle opere portuali è disciplinata in modo analitico dalla nostra legislazione, che opera la distinzione tra porti di prima e seconda categoria proprio allo scopo di individuare i soggetti cui compete sostenere le spese per la realizzazione e manutenzione delle opere che costituiscono il porto.Lo scopo del piano è quello di:
l )delimitare l'ambito del porto
2)disegnare l'assetto complessivo del porto includendovi le aree destinate alla produzione industriale, all' attività cantieristica e alle infrastrutture ferroviarie
3)individuare le caratteristiche e la destinazione funzionale delle aree interessate.
Nei porti, in cui è istituita l'Autorità portuale, il piano regolatore è adottato dal Comitato portuale, previa intesa con il Comune o i Comuni interessati; mentre, porti in cui c'è solo l'Autorità marittima, sarà quest'ultima ad adottare il piano regolatore. L'adozione del piano regolatore segue tre fasi:
-elaborazione
-adozione
-approvazione
Compito dell' organo di pianificazione è quello di delimitare innanzitutto l'ambito del porto e questa operazione di delimitazione si svolge nel contesto del procedimento di elaborazione del piano regolatore. Per la Legge n.84/1994,"Per ambito portuale si intende l'area del porto dove insistono le opere di grande inftastrutturazione, nonché le aree demaniali funzionalmente connesse all' espletamento delle operazioni portuali". Sono, infine, considerati anche gli specchi acquei esterni alle difese foranee, purchè interessati dal traffico portuale o dalla prestazione di servizi portuali.Per cui, nel defmire l'ambito portuale dovranno essere considerati due limiti: uno di ordine geografico e l'altro funzionale. Una volta esaurita la fase di elaborazione, segue la seconda fase, che si conclude con un provvedimento di "adozione"al termine di un accurato vaglio critico dei contenuti del piano regolatore portuale proposto. Ove il piano regolatore risulti, a giudizio dell' organo deliberante insufficiente o non adatto, il suddetto dovrà rinviare il piano all'organo elaboratore indicando le integrazioni o correzioni che reputa necessarie. Una volta adottato, il piano regolatore portuale, non è giuridicamente efficace fino alla sua approvazione da parte del Presidente della Regione competente per territorio, che dovrà valutarne anche l'impatto ambientale. Per quanto riguarda invece la costruzione di grandi opere di infrastrutturazione, come dighe foranee di difesa, canali marittimi ect., i relativi progetti devono essere approvati dal Consiglio superiore dei Lavori Pubblici. Il controllo di legittimità sulla gestione dell'Autorità portuale, viene esercitato dalla Corte dei conti (art. 6). Di frequente i soggetti che svolgono le attività portuali, decidono di richiedere un'area ad uso proprio: si tratta dei cosiddetti terminalisti (art. 18 ), che hanno una concessione demaniale marittima su di un area, che può essere utilizzata solo da quell'operatore, anche per lo svolgimento di attività ulteriori. Questi ultimi sono praticamente titolari sia dell' autorizzazione all'esercizio delle operazioni portuali, sia delle concessioni di aree e banchine. In definitiva,gli operatori terminalisti 15 hanno una area esclusiva, per cui diventano operatori monopolisti ( naturali) di quella data attività nel porto e, quindi sono sottoposti ad accurati controlli da parte dell' Autorità Portuale.L'assenza di possibili abusi è comunque garantita, poichè la loro posizione è stata acquisita dopo una gara di appalto e quindi dopo un'attenta valutazione dell' Autorità Il soggetto terminalista, naturalmente, se da un verso deve esercitare la sua attività nell'ambito degli spazi a lui concessi, avrà diritto di accesso ed uso di tutti gli altri spazi portuali. Essendo di fatto un monopolista,deve poter coniugare e soddisfare tutte le esigenze della nave, dal carico e scarico nell' area portuale, al trasferimento nelle varie strutture del porto o verso altri mezzi di trasporto, adeguandosi alle esigenze intermodali. Di fronte a questa situazione l'Autorità portuale dovrà valutare con estrema attenzione i requisiti dell' impresa cui assegnare la posizione di terminalista.
3.L'ORGANIZZAZIONE DEI SERVIZI E DELLE OPERAZIONI PORTUALI
Sono definiti servizi portuali in senso generale, quelle attività complementari e accessorie rispetto alle attività portuali, che sono spesso finalizzate ad ottimizzare le attività di carico e scarico, e tali servizi vengono individuati specificamente da ciascuna Autorità portuale in modo molto soggettivo. Nell'attuale normativa, i servizi portuali si distinguono in servizi generali e servizi tecnico-nautici. I servizi di interesse generale sono stati individuati con il D.M.14 novembre 1994, modificato successivamente dalla Legge n.47/1996 e sono: servizi di illuminazione16, di pulizia e raccolta rifiuti, servizio idrico, servizi di manutenzione e riparazione 17, servizi informatici e telematici, ect. I servizi tecnico-nautici sono quelli più direttamente necessari alla navigazione. Essi sono:
- il pilotaggio (artt.86 a 96 cod.nav.): tale servizio ha lo scopo di suggerire la rotta ed assistere il Comandante della nave nella determinazione delle manovre e nelle operazioni di accesso e uscita dal porto;
- il rimorchio (artt.101 a 107 cod. nav.) : riveste particolare importanza, in quanto costituisce un elemento indispensabile per la sicurezza nei porti;
La Legge n.84 /1994,nell'art.14, ha posto in risalto anche i servizi di ormeggio e battellaggio . Infine, vi sono servizi che sono disciplinati soltanto nel regolamento di esecuzione del cod. della navigazione:
-servizio di vigilanza a bordo delle navi e a terra (art.85); -servizio di prevenzione ed estinzione incendi (art:87);
-servizio palombari (artt.204 a 207);
-servizio di ormeggio (artt.208 a 214 );
-servizio di battellaggio (artt.215 a 218 ).
I servizi portuali vengono svolti, normalmente, in regime di concorrenza, per cui vi possono essere più soggetti che svolgono tali attività nel porto ma, tra i servizi tecnico-nautici, l'attività di rimorchio, che risulta essere quella di maggiore rilevanza economica, viene ad essere attribuita in ogni scalo ad un solo soggetto, così come il servizio di pilotaggio è riservato ad un'unica tema di piloti. Tale disposizione sembra essere in contrasto con la normativa comunitaria in materia di libera concorrenza, ma il principio su cui essa si basa è la sicurezza della navigazione e la prevenzione degli eventi dannosi che sebrano trovare ,nel regime di monopolio, la migliore forma di tutela. Secondo ilD.M. 14 novembre 1994 sono di competenza dell'Autorità marittima i servizi di interesse generale ed il rilascio delle concessioni relative all'esercizio dei servizi portuali che richiedono l'impiego di navi e galleggianti, mentre all' Autorità portuale è affidata l'attività di coordinamento. In breve, l'Autorità portuale ha ogni più ampio potere in materia di programmazione, promozione e controllo a terra, mentre l'Autorità marittima ogni più ampio potere di polizia e controllo, ai fini della sicurezza e della tutela dall'inquinamento, soprattutto, in mare (anche se a ben vedere le tematiche della sicurezza vengono spesso affrontate mediante intese tra Autorità marittime e portuali). La Legge n.64 7/1997 sembra aver sedato i possibili conflitti di competenza fta le due Autorità, ma la dottrina prevalente avrebbe auspicato una delimitazione più netta dei confini delle sfere di competenza.
4.LA RIFORMA DEL LAVORO PORTUALE
Tra gli aspetti più importanti della Legge n.84/1994,c'è la c.d riforma del lavoro portuale, attuata mediante la trasformazione delle vecchie Compagnie portuali in società cooperative, che mettevano a disposizione personale per la manodopera. Come immediata conseguenza, il lavoro portuale non poteva più considerarsi un servizio pubblico, ma diviene una vera e propria attività imprenditoriale, svolta sotto il controllo della Pubblica Amministrazione. Tali società o cooperative per la fomitura di manodopera, vengono abilitate all' esercizio delle varie attività, sempre mediante autorizzazione e non più concessione (art.16,comma 3). Le società o cooperative, formatesi dallo scioglimento delle Compagnie, si trovano ad agire, infatti, in un regime di concorrenza con altre imprese per la fomitura dei lavoratori; questo perché, la Corte di Giustizia Europea dichiarò illegittimo l'art.17 della L.n.84 e la L.n.186/2000 ha introdotto una nuova formulazione: in un porto deve esserci un solo soggetto per la fomitura del personale e questo soggetto non deve essere necessariamente una ex-compagnia portuale, ma deve svolgersi una gara di appalto, per cui il soggetto che gestirà il personale, non avrà ereditato la sua posizione, ma l'avrà acquisita legittimamente dopo una gara in concorrenza con altri soggetti (artt.16 e 18). Le tariffe di queste imprese sono, invece, liberalizzate, ma devono essere rese pubbliche ai fini di controllo, anche da parte dell'utenza stessa. Naturalmente, in questo caso, la società che fornirà la manodopera, ha l'assoluto divieto di svolgere attività portuali o di avere partecipazioni in società che svolgono attività portuali, ciò allo scopo di evitare po_sibili conflitti. Nonostante la riforma, il lavoro portuale, a causa della sua lenta attuazione, non sembra subire una svolta decisiva fino alla Legge n.647 /1997.22 . L'art.17 della suddetta legge, prevede che le Autorità portuali (o, laddove non istituite, le Autorità marittime) possono, non solo promuovere la costituzione di consorzi volontari di manodopera, ma anche autorizzare una o più imprese consorziate, alla fornitura di prestazioni di manodopera a favore di altre imprese consorziate, qualora vi sia maggior bisogno di lavoratori, purchè dotate di adeguato personale e risorse proprie (in deroga alla L.n.1369/1960). Qualora non si riescano a costituire consorzi volontari o essi non siano comunque sufficienti, le Autorità per far fronte a tali esigenze imprevedibili, possono istituire l'Agenzia per l' erogazione di mere prestazioni temporanee di manodopera. Sulla base della nonnativa appena esposta, si distinguono tre categorie di lavoratori nel porto:
-i dipendenti delle imprese;
-i lavoratori delle cooperative o società derivanti dalle ex-Compagnie portuali e dalle organizzazioni portuali;
-i lavoratori delle associazioni portuali.
Difatti, nei porti ove non si siano costituite società o cooperative od ove il personale in mobilità non riesca a far fronte alle esigenze operative, l'Autorità portuale può decidere di promuovere (sentita la Commissione Consultiva Locale) un'associazione di lavoro portuale. La ratio di tale previsione è nel mantenere alta, in ogni situazione, la competitività del porto in relazione a tutte le attività, introducendo un elemento di flessibilità nelI ' organizzazione del lavoro portuale. L'associazione, se pur temporaneamente, dà luogo ad una situazione di monopolio naturale ed alla luce di ciò, molte sono state le critiche mosse a questa impostazione ., soprattutto dai competenti organi Comunitari e dall' Antitrust, che avrebbero visto con maggior favore, lo svolgimento di una gara tra le imprese interessate alla fomitura dei servizi di intermediazione di manodopera. I lavoratori delle imprese operanti in porto., nonché i dipendenti delle associazioni., sono iscritti in appositi registri tenuti dall' Autorità portuale, o, laddove non istituita, dall'Autorità marittima e ad essi si applicano le disposizioni in materia di sicurezza ed igiene del lavoro (D.P.R. 27 aprile 1955, n.547 e successive modifiche). Le Autorità portuali hanno il compito di vigilare sull' osservanza di queste ultime disposizioni.
5.PROSPETTIVE
Oggi i traffici sono aumentati in tutti i porti e ciò sembra indicare che la via intrapresa con le riforme segue la giusta direzione. Nonostante questo, appaiono numerosi gli interventi che dovrebbero essere posti in essere per ottimizzare al meglio la funzione economica dei porti italiani. Il Mare Adriatico, che rappresenta una porta di accesso a culture ed economie diverse, ha subito ad esempio un processo di evoluzione troppo lento. Esso è un canale di mediazione tra Occidente e Oriente e di comunicazione tra Nord e Sud e rappresenta una grande potenzialità per lo sviluppo della nostra economia nazionale, ma necessiterebbe di una profonda riorganizzazione della normativa portuale, soprattutto a livello locale, e delle modalità di trasporto marittimo. Oggi le merci movimentate in Adriatico, sono ancora esigue rispetto al traffico nazionale ( circa il 30%) ed n particolare, il traffico di containers è piuttosto modesto, questo perché negli ultimi decenni la tipologia delle navi, le tecnologie e la stessa movimentazione di merci, hanno subito una vera e propria rivoluzione e con essa, lo stesso aspetto dei porti, che per mantenere una discreta competività, hanno dovuto realizzare piazzali più ampi e fornire i servizi più diversificati. Il risultato è stato che, i porti meno pronti a rispondere alle nuove esigenze, sono rimasti tagliati fuori dalla gran parte dei traffici marittimi. Oggi il porto è un nodo complesso, con tanti servizi diversi; operazioni di carico e scarico rapidissime, dotato nella maggior parte dei casi, di collegamenti rapidi con altre reti di comunicazione terrestri. I porti italiani hanno proceduto molto lentamente a questa riorganizzazione, ed ancor più lenta è stata ed è la risposta dei porti adriatici, [mo a questo momento sottovalutati e trascurati; ma con un grande valore ai fini della comunicazione e dello sviluppo economico. Trieste oggi ha realizzato nuovi moli verso l'Istria, ma le reti autostradali in quella direzione sono tuttora insufficienti; nel porto di Venezia lo sviluppo del traffico commerciale è limitato dalle particolari condizioni dell' ambiente lagunare, ed Ancona e Pescara sono ancora in dietro nella realizzazione di banchine, nuovi piazzali e depositi. Ma Brindisi e Taranto, che hanno una posizione strategica, poiché si trovano al centro del Mediterraneo e sono vicini alle rotte transoceaniche, avrebbero tutte le potenzialità per inserirsi, assieme a Malta e Cipro, nei traffici che si svolgono nel versante Orientale, ma hanno ancora gravi insufficienze, soprattutto per quanto concerne i collegamenti stradali e I ferroviari. I Tali collegamenti appaiono essenziali per l'azione svolta dai porti ed il loro sviluppo, sembrerebbe essere uno degli aspetti fondamentali per un nuovo impulso all' attività dei porti italiani, ed in particolare dell'Adriatico. A tal fine è importante ricordare, come l'art. 1 della L. n. 84/1994 dispone che l'assetto complessivo dei porti debba essere organizzato tenendo conto delle indicazioni sui sistemi portuali, contenute nel piano generale dei trasporti, tutto ciò con la precisa finalità di realizzare l'integrazione dei porti con le altre modalità di trasporto. La stessa Unione Europea nell'art. 129-b del Trattato del 16 novembre 1988, muovendosi nella stessa direzione, per la realizzazione di una rete transeuropea di trasporto, auspicava l'elaborazione di un piano nazionale dei trasporti, che si integrasse con l'azione dei porti, consentendo a persone e merci di raggiungere ogni parte del territorio, senza alcun limite ed esclusione. In tale direzione, occorre evidenziare l'importanza del ruolo svolto dalle Regioni. La Corte Costituzionale, è tornata a sottolineare recentemente, il ruolo preminente della Regione. La lenta e graduale evoluzione della presenza attiva della Regione nell' esercizio delle funzioni Amministrative marittime e portuali, ha avuto un decisivo impulso con la Legge n.15 marzo 1997, n.59 ed è proseguita con la Legge n.15 maggio 1997, n.127, la c.d "Legge Bassanini". In particolare, la presenza della Regione e degli Enti intermedi hainteressato la materia del demanio marittimo e dei porti, compresi i porti turistici. Specificamente la Regione ha l'onere delle opere di infrastrutturazione e l'esercizio delle funzioni amministrative concernenti le opere marittime, nei porti di rilevanza regionale e ad essa spetta la funzione di programmazione, in raccordo con il programma nazionale. Naturalmente, lo sviluppo della portualità italiana, non dipenderà solo dalla realizzazione delle inftastrutture mancanti, ma e soprattutto, dalle, capacità gestionali dei singoli porti, dalla loro competitività nei servizi e nei costi e dalla loro capacità di acquisire mercato. Attualmente il porto con più movimentazione è quello di Gioiatauro, mentre, quello con maggior numero di container in deposito è il porto di Genova. Tra le tante città portuali, proprio Genova ha avuto un nuovo approccio metodologico agli strumenti di pianificazione della città e del porto, dando vita ad un Piano Regolatore Urbano e Portuale coerente ad uno stesso modello di sviluppo. Il porto, inoltre, dal 1996 ha costituito un'Agenzia che ha unito agli apporti degli uffici dell'Autorità portuale, quelli dell 'Università, quelli della stessa amministrazione comunale e di 4 consulenti internazionali. I progetti elaborati dalla suddetta Agenzia servono a valutare le future possibilità economiche e spaziali di queste aree, proponendo soluzioni chiare e puntuali. Con l' ausilio dei mezzi informatici, Genova ha prefigurato un modello di porto gestibile in tempo reale, al fine di raggiungere la massima efficienza nella operazioni portuali e contribuire all'incremento dei traffici nello scalo genovese. Oggi, sull'esempio del porto di Genova, ogni porto dovrebbe utilizzare al meglio gli ausili telematici; in tal modo si otterrebbe, infatti, una riduzione degli errori nello scambio di informazioni tra gli operatori, una riduzione. Nel 2001, il porto di Taranto si avviato ad una profonda trasfonnazione, realizzando il progetto, che prevedeva la collocazione di un tenninal containers. Oggi la movimentazione di containers è senza dubbio essenziale per il commercio via mare ed è il sistema più comodo, economico e sicuro per trasportare merci; per cui l'adeguamento di Taranto, anche attraverso la realizzazione di un molo polisettoriale, sancirà presto l'ingresso di questo porto nell' elitè dei porti" fulcro" del Mediterraneo.